El punto de partida: el contrato se cumple como se firmó
La contratación pública descansa sobre el principio de riesgo y ventura del contratista y sobre la inalterabilidad de lo pactado: lo que se licitó es lo que se ejecuta, porque cada modificación posterior altera las condiciones bajo las que compitieron (y perdieron) los demás licitadores. Por eso la LCSP no regula los modificados como una gestión entre las partes sino como una prerrogativa de la administración, tasada y controlada: solo la administración puede modificar, solo por las causas legales y con procedimiento formal.
Las dos vías de modificación y sus límites
La ley distingue según la modificación estuviera o no anunciada desde el principio:
| Vía | Requisitos | Límite cuantitativo |
|---|---|---|
| Modificaciones previstas en el pliego | Cláusula clara, precisa e inequívoca: supuestos, alcance y procedimiento | Hasta el 20 % del precio inicial |
| Modificaciones no previstas: prestaciones adicionales | Necesarias, y el cambio de contratista no sea posible o genere inconvenientes mayores | Hasta el 50 % del precio inicial, aislada o conjuntamente |
| Modificaciones no previstas: circunstancias imprevisibles | Sobrevenidas e imprevisibles con diligencia debida, sin alterar la naturaleza global | Hasta el 50 % del precio inicial |
| Modificaciones no sustanciales | Que no alteren las condiciones esenciales de la licitación | Según su justificación |
El umbral operativo más importante es otro: el modificado acordado por la administración es obligatorio para el contratista cuando no supera el 20 por ciento del precio inicial. Por encima, el contratista puede aceptarlo o no; si no lo acepta, el contrato se resuelve sin culpa de ninguna de las partes. Ese 20 por ciento es, en la práctica, la línea que separa la orden de la negociación.
En los contratos de obras, la ley añade una válvula específica: el exceso de mediciones, la variación del número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas, no se considera modificación si no supera el 10 por ciento del precio inicial, y se recoge directamente en la certificación final. Es el reconocimiento legal de que ningún proyecto mide con exactitud perfecta.
Los precios contradictorios: unidades que no estaban en el cuadro
Cuando el modificado introduce unidades de obra que no figuran en el cuadro de precios del contrato, su precio se fija mediante el trámite del precio contradictorio: la dirección facultativa propone el nuevo precio a partir de los costes elementales del proyecto y de precios de mercado, el contratista formula su posición en trámite de audiencia y, a falta de acuerdo, el órgano de contratación lo fija, quedando a salvo el derecho del contratista a reclamar. Los nuevos precios incorporan la baja de adjudicación: la unidad nueva se paga con el mismo coeficiente que el resto del contrato, regla que conviene recordar antes de aceptar composiciones optimistas. La técnica de descomposición y negociación de estos precios se desarrolla en el artículo sobre precios contradictorios.
La vía de hecho: el error que no se cobra
La regla de oro de la ejecución pública: ningún trabajo modificado se ejecuta sin aprobación previa. Las órdenes verbales de la dirección facultativa, las urgencias de obra, la confianza en que «ya se regularizará» conducen al mismo sitio: trabajos ejecutados sin cobertura contractual cuyo pago la administración no puede aprobar, porque hacerlo validaría una modificación ilegal. La jurisprudencia admite excepcionalmente el resarcimiento por enriquecimiento injusto, pero es un pleito de años con resultado incierto, no una vía de cobro.
La protección del contratista es documental y preventiva: ante una orden que altera el proyecto, solicitar su formalización por escrito; ante la negativa, dejar constancia en el libro de órdenes o en acta; y ante la presión de plazos, recordar que la suspensión formal del tajo afectado (con su acta y sus efectos indemnizatorios) protege, mientras que la ejecución voluntarista desprotege. Cada uno de esos gestos cuesta minutos y sostiene después toda la posición.
Cómo se tramita un modificado, paso a paso
El procedimiento formal es la frontera entre el modificado válido y la vía de hecho, y conviene conocer sus estaciones: informe técnico de la dirección facultativa justificando la causa legal y cuantificando la propuesta; audiencia al contratista, que es el momento de discutir mediciones y precios contradictorios por escrito; informes jurídicos y de fiscalización del gasto; aprobación por el órgano de contratación; reajuste de la garantía definitiva en proporción al nuevo precio, que es requisito de eficacia; formalización y publicación en el perfil de contratante. Saltarse cualquiera de esas estaciones convierte el modificado en trabajo no cobrado.
Dos consecuencias prácticas de ese circuito. La primera es de calendario: un modificado serio tarda semanas o meses en recorrerlo, y ese tiempo debe gestionarse con el mecanismo correcto (suspensión parcial documentada de los tajos afectados, reprogramación del resto), no con ejecución anticipada. La segunda es de estrategia documental: la audiencia al contratista es la única estación del circuito donde la empresa habla en el expediente; las alegaciones presentadas ahí (sobre mediciones, precios o plazo añadido) son las que existirán después, en la certificación final o ante un tribunal. Lo no alegado en la audiencia es mucho más difícil de resucitar.
Caso práctico: el mismo modificado a ambos lados del 20 por ciento
Una obra de 1 500 000 euros de precio inicial encuentra un terreno peor del previsto en el estudio geotécnico. La dirección facultativa cuantifica el refuerzo de cimentación necesario en 270 000 euros: un 18 por ciento. Al no superar el 20 por ciento, aprobado el modificado por circunstancias imprevisibles, el contratista está obligado a ejecutarlo a los precios resultantes (los del cuadro y, para las unidades nuevas, los contradictorios con la baja aplicada).
Si la cuantificación hubiera ascendido a 330 000 euros (22 por ciento), el escenario cambia: el contratista puede aceptar o instar la resolución sin penalidad. Esa diferencia de cuatro puntos convierte la revisión crítica de la valoración del modificado (¿están bien medidas las unidades nuevas?, ¿los precios contradictorios reflejan costes reales?) en una palanca de negociación: aceptar un modificado del 22 por ciento mal valorado es voluntario; ejecutar uno del 18 bien valorado, obligatorio.
Nota: los porcentajes y referencias citados corresponden a la legislación española vigente en 2026 (Ley 9/2017, artículos 203 a 207 y 242). Verifique siempre los pliegos y el régimen aplicable a cada contrato concreto.