La logica del sistema
L'idea che il codice ha voluto realizzare è che la frammentazione della domanda pubblica su un numero elevatissimo di stazioni appaltanti produce procedure di qualità disomogenea, tempi lunghi e contenzioso. Il numero delle stazioni appaltanti italiane era dell'ordine di alcune decine di migliaia.
La risposta non è stata l'accentramento obbligatorio ma la qualificazione: le amministrazioni che dimostrano di possedere le capacità richieste possono affidare autonomamente, le altre devono ricorrere a soggetti qualificati. Il sistema lascia quindi all'amministrazione la scelta tra qualificarsi e aggregarsi.
Il sistema è quindi selettivo e non prescrittivo. Non impone una struttura organizzativa ma verifica un risultato, ed è questa la ragione per cui si articola su livelli e su punteggi anziché su requisiti binari.
Le soglie che la richiedono
La qualificazione non è richiesta per qualunque affidamento ma a partire da soglie di importo determinate, diverse per lavori e per servizi e forniture. Le due soglie riflettono la diversa complessità gestionale delle due materie.
| Ambito | Soglia da cui la qualificazione è richiesta |
|---|---|
| Progettazione e affidamento di lavori | Importi a base di gara pari o superiori a 500 000 euro |
| Servizi e forniture | Importi pari o superiori alla soglia dell'affidamento diretto, pari a 140 000 euro |
Sotto queste soglie l'amministrazione può affidare autonomamente senza necessità di qualificazione. Restano applicabili tutte le altre regole del sotto soglia.
La differenza tra le due soglie è considerevole e non è casuale: riflette la diversa complessità gestionale di un appalto di lavori rispetto a un appalto di servizi di pari importo. Un appalto di lavori comporta una fase esecutiva più articolata.
I livelli
La qualificazione si articola su livelli, ciascuno dei quali abilita a gestire affidamenti fino a un determinato importo e richiede un punteggio minimo maturato sulla base dei requisiti previsti dall'allegato II.4 al codice. I punteggi si maturano sui requisiti che l'allegato elenca.
Per la progettazione e l'affidamento di lavori, il primo livello consente di gestire importi fino a 1 000 000 di euro e richiede trenta punti. I livelli superiori richiedono punteggi progressivamente più elevati.
Per i servizi e le forniture, il primo livello consente di gestire procedure fino a 750 000 euro con un punteggio minimo di trenta punti. La soglia è inferiore a quella dei lavori a parità di livello.
I livelli superiori abilitano a importi crescenti con punteggi crescenti, secondo la struttura che l'allegato definisce. La progressione è definita e non lascia margini interpretativi.
Un elemento di metodo: il punteggio non si acquisisce una volta per tutte ma riflette la struttura e l'esperienza dell'amministrazione, e la qualificazione è quindi una posizione che si mantiene e non un titolo che si consegue. Il punteggio va quindi verificato al momento in cui si valuta una procedura.
I requisiti dell'allegato II.4
I requisiti su cui il punteggio si costruisce riguardano la capacità organizzativa e professionale dell'amministrazione. Le famiglie di requisiti sono poche e ricorrenti.
Le famiglie di requisiti riguardano tipicamente la presenza di una struttura organizzativa stabile dedicata agli affidamenti, la disponibilità di personale con competenze adeguate, il numero e il valore delle procedure gestite in un periodo di riferimento, e l'adozione di sistemi di gestione e di formazione. L'esperienza pregressa pesa quindi quanto la struttura.
A questi si aggiungono requisiti premianti, che incrementano il punteggio e riflettono elementi qualitativi quali il contenimento del contenzioso, il rispetto dei tempi procedimentali e la digitalizzazione dei processi. I requisiti premianti spiegano perché due enti di pari dimensione possano avere livelli diversi.
La struttura premiante ha un effetto indiretto che interessa gli operatori: le amministrazioni sono incentivate a ridurre il contenzioso e i tempi, che sono precisamente i due fattori su cui un operatore misura la qualità di una controparte pubblica. L'incentivo agisce sulla qualità della controparte e non solo sulla sua capacità formale.
Cosa accade se l'amministrazione non è qualificata
Un'amministrazione non qualificata per una determinata fascia di importo non può affidare autonomamente in quella fascia. Deve quindi ricorrere a un soggetto qualificato per quella fascia.
Le strade disponibili sono il ricorso a una centrale di committenza, il ricorso a un soggetto aggregatore, oppure il ricorso a un'altra amministrazione qualificata secondo i moduli che il codice prevede. La scelta della strada incide sulla stazione appaltante che l'operatore troverà davanti.
L'effetto è visibile sul mercato e spiega un fenomeno che un operatore incontra costantemente: affidamenti di importo medio banditi non dall'ente che utilizzerà l'opera o il servizio ma da un soggetto terzo. Non è una scelta organizzativa dell'ente ma una conseguenza necessaria della sua posizione di qualificazione.
Le due dimensioni della qualificazione
Il sistema distingue due profili che vale la pena tenere separati, perché un'amministrazione può essere qualificata per l'uno e non per l'altro. Riguardano la procedura e l'esecuzione.
La qualificazione per la progettazione e l'affidamento riguarda la capacità di condurre la procedura fino all'aggiudicazione: predisporre gli atti, gestire la gara, valutare le offerte, aggiudicare. Si esaurisce quindi con l'aggiudicazione.
La qualificazione per l'esecuzione riguarda la capacità di seguire il contratto nella sua fase attuativa, con le funzioni di direzione, controllo e collaudo che vi appartengono. Copre quindi l'intera fase successiva alla stipula.
La distinzione ha un effetto pratico che un operatore osserva sul campo: è possibile che un affidamento sia bandito da un soggetto aggregatore e che l'esecuzione sia poi seguita dall'ente utilizzatore, oppure che entrambe le fasi restino presso il soggetto qualificato. Conviene verificare negli atti quale ente seguirà l'esecuzione.
Sapere quale delle due configurazioni si applica a una procedura è utile prima della candidatura, perché determina chi sarà l'interlocutore tecnico durante l'esecuzione e quale struttura seguirà il contratto. È un'informazione che gli atti di gara riportano e che conviene leggere.
Perché il tema riguarda un operatore
Tre conseguenze pratiche derivano da questo sistema per chi si candida. Riguardano il monitoraggio, l'identificazione della controparte e la rotazione.
La prima riguarda la mappatura del mercato. Il bacino commerciale non coincide con l'elenco degli enti del territorio: comprende anche le centrali di committenza e i soggetti aggregatori attraverso i quali quegli enti bandiscono. Un monitoraggio limitato ai siti dei comuni perde una parte consistente delle procedure che li riguardano.
La seconda riguarda la dimensione delle procedure. Le amministrazioni non qualificate tendono a concentrare gli affidamenti presso soggetti aggregatori, e questo produce procedure di dimensione maggiore rispetto a quelle che ciascun ente avrebbe bandito autonomamente. L'effetto sulla concorrenza è di innalzamento della soglia di accesso.
La terza riguarda l'interlocutore. Nelle procedure gestite da un soggetto aggregatore la stazione appaltante formale e l'ente utilizzatore non coincidono, e questo ha effetti sull'applicazione del principio di rotazione e sull'individuazione del soggetto a cui rivolgersi in fase di esecuzione.
Gli errori più frequenti
Limitare il monitoraggio ai siti istituzionali degli enti utilizzatori è il primo, e fa perdere le procedure gestite da soggetti aggregatori. Una quota crescente di procedure passa dalle centrali di committenza.
Assumere che la stazione appaltante coincida con l'ente utilizzatore è il secondo, e produce errori nella valutazione della propria posizione rispetto alla rotazione. La rotazione si valuta rispetto alla stazione appaltante e non all'ente utilizzatore.
Interpretare il ricorso a una centrale di committenza come un segnale di complessità dell'affidamento è il terzo: è più spesso un effetto della qualificazione dell'ente che una caratteristica dell'appalto. La scelta dipende dal livello di qualificazione dell'ente più che dall'oggetto.
Nota: i riferimenti normativi richiamati in questa pagina riguardano l'Italia e sono aggiornati alla data di pubblicazione. Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti è disciplinato dall'allegato II.4 ed è stato oggetto di interventi correttivi e di provvedimenti attuativi dell'autorità di vigilanza: si raccomanda la verifica del testo vigente prima di ogni applicazione operativa.