L'articolo 36 e la doppia conformità piena
L'articolo 36 del Testo Unico è il regime storico e riguarda gli abusi più gravi. Il suo presupposto è più stretto di quello introdotto nel 2024.
Il presupposto è la doppia conformità: il titolo in sanatoria può essere rilasciato se l'intervento risulta conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell'abuso sia al momento della presentazione della domanda. La verifica va condotta su due momenti temporali distinti.
Questo requisito è il vero ostacolo pratico della materia, e non per ragioni tecniche. Gli strumenti urbanistici mutano nel tempo: un'opera conforme quando è stata realizzata può non esserlo oggi, e viceversa, e in entrambi i casi la doppia conformità viene a mancare.
Sul piano procedurale il dirigente si esprime con adeguata motivazione entro il termine previsto, decorso il quale la richiesta si intende rifiutata. È un regime di silenzio negativo, opposto a quello che vale per il permesso ordinario.
L'oblazione è commisurata al contributo di costruzione secondo le modalità che l'articolo prevede, con importi differenziati tra nuova costruzione e ristrutturazione da un lato e interventi di recupero dall'altro, e con soglie minime stabilite dalla norma. Gli importi differiscono in funzione della fattispecie.
L'articolo 36-bis e il suo perimetro
L'articolo 36-bis è stato introdotto dal decreto legge 69 del 2024 e modificato dalla legge di conversione 105 del 2024. La rubrica stessa registra l'ampliamento avvenuto in sede di conversione: da accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità a accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali.
Il perimetro comprende oggi tre gruppi di fattispecie. Nessuno dei tre comprende gli interventi privi del titolo originario.
Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata, nelle ipotesi dell'articolo 34. La parzialità della difformità è il presupposto del regime.
Gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata nelle ipotesi dell'articolo 37, cioè gli interventi assoggettati a segnalazione semplice quali manutenzione straordinaria e restauro pesanti e ristrutturazione edilizia leggera. Il regime si applica alle sole ipotesi ivi previste.
Le variazioni essenziali disciplinate dall'articolo 32 e dalle leggi regionali. La disciplina regionale ne integra la definizione.
Il limite temporale è definito: la domanda può essere presentata fino alla scadenza dei termini previsti dall'articolo 34 comma 1 e comunque fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative. La legittimazione appartiene al responsabile dell'abuso o all'attuale proprietario dell'immobile.
La doppia conformità attenuata
Qui si colloca la novità sostanziale. L'articolo 36-bis non richiede la doppia conformità simmetrica dell'articolo 36.
La verifica è asimmetrica: l'intervento deve risultare conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda, mentre il riferimento alla disciplina edilizia guarda al momento della realizzazione. La conformità va accertata rispetto a due discipline di epoche diverse.
L'effetto pratico è considerevole. Un intervento conforme oggi sotto il profilo urbanistico può essere sanato anche se all'epoca della realizzazione lo strumento urbanistico era diverso, situazione che sotto il solo articolo 36 avrebbe precluso la sanatoria.
Va sottolineato che questo non è un condono. L'obiettivo dichiarato non è l'amnistia degli abusi ma la razionalizzazione delle procedure per interventi di lieve entità, e il presupposto della conformità urbanistica attuale resta pieno.
I titoli e le oblazioni
Il titolo in sanatoria varia con la gravità della fattispecie. La qualificazione precede quindi la scelta della procedura.
| Fattispecie | Titolo |
|---|---|
| Parziale difformità dal titolo | Segnalazione certificata in sanatoria |
| Assenza o difformità dalla segnalazione, ipotesi dell'articolo 37 | Segnalazione certificata in sanatoria |
| Variazioni essenziali | Permesso di costruire in accertamento di conformità |
Il rilascio del titolo è subordinato al pagamento di un importo a titolo di oblazione, e la norma prevede due criteri di calcolo alternativi in funzione della fattispecie. La norma prevede due criteri alternativi di commisurazione.
Il primo criterio è commisurato al contributo di costruzione: un importo pari al doppio del contributo, ovvero, nei casi di gratuità a norma di legge, determinato in misura pari a quella prevista dall'articolo 16 incrementata del 20 per cento, per gli interventi in parziale difformità dal permesso di costruire e per le variazioni essenziali. L'importo raddoppia rispetto al contributo ordinario.
Il secondo criterio è commisurato al valore: un importo pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile, valutato dai competenti uffici dell'Agenzia delle entrate, determinato dal responsabile del procedimento entro una soglia minima e una soglia massima stabilite dalla norma. La soglia minima è di 1.032 euro; le soglie massime differiscono in funzione della fattispecie e vanno verificate nel testo vigente, perché le fonti divulgative le riportano in modo non uniforme.
Su questo punto la raccomandazione è netta: l'importo dell'oblazione non va stimato al committente sulla base di una fonte secondaria, ma calcolato sul testo dell'articolo e confrontato con la prassi dell'ufficio competente. L'importo va richiesto all'ufficio e non ricavato da fonti secondarie.
Il regime del silenzio
L'articolo 36-bis prevede un termine per la pronuncia dell'amministrazione, al quale si aggiunge, in presenza di vincoli, il parere vincolante della soprintendenza con un termine proprio. In presenza di vincoli il termine si allunga.
In caso di mancata pronuncia entro i termini opera il principio del silenzio assenso, con la facoltà per l'ufficio comunale di procedere autonomamente. La giurisprudenza ha precisato che il silenzio assenso si forma al decorso del termine procedimentale e produce effetti abilitativi, senza precludere all'amministrazione l'esercizio successivo dei poteri di autotutela nei limiti previsti.
Il regime è quindi opposto a quello dell'articolo 36, dove il silenzio equivale a rifiuto. È una delle differenze che pesano più sulla programmazione dell'operazione.
Per i casi di incompatibilità paesaggistica la procedura opera nella sola circostanza in cui il vincolo sia sopravvenuto alla realizzazione degli interventi da sanare. La sopravvenienza del vincolo è quindi un presupposto e non un dettaglio.
Il limite che la giurisprudenza ha tracciato
Su un punto le pronunce sono già consolidate e vale la pena conoscerlo prima di impostare una domanda. Riguarda la qualificazione della difformità.
L'articolo 36-bis circoscrive espressamente la propria applicabilità agli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla segnalazione certificata. Non si applica quindi agli interventi geneticamente privi del titolo necessario.
La precisazione ha una portata pratica immediata. In un caso deciso di recente, la presenza di una comunicazione asseverata è stata ritenuta irrilevante, poiché l'intervento realizzato non poteva essere assentito mediante quella comunicazione: l'opera era priva del permesso che le occorreva, e la fattispecie restava fuori dall'articolo 36-bis.
Ne segue una regola di metodo. La qualificazione della difformità precede la scelta del regime, e la qualificazione va condotta sul titolo che l'intervento avrebbe richiesto, non su quello che è stato presentato.
La ricezione regionale
La materia è di competenza concorrente e la ricezione non è stata uniforme. Alcune regioni hanno recepito l'articolo 36-bis adattandolo alla propria disciplina, la Sicilia con una legge regionale del 2024.
La verifica della normativa regionale vigente è quindi un passaggio obbligato, e non un controllo accessorio, perché tanto il perimetro delle variazioni essenziali quanto le modalità applicative possono differire. Le leggi regionali integrano la definizione delle variazioni essenziali.
Il confronto tra i due regimi
La scelta non è discrezionale ma la lettura comparata aiuta a qualificare correttamente il caso. I due regimi hanno presupposti che non si sovrappongono.
| Profilo | Articolo 36 | Articolo 36-bis |
|---|---|---|
| Fattispecie | Abusi più gravi, compresa l'assenza del titolo | Parziali difformità e variazioni essenziali |
| Conformità richiesta | Doppia conformità piena, all'epoca e oggi | Attenuata, urbanistica al momento della domanda |
| Titolo prodotto | Permesso di costruire in sanatoria | Segnalazione in sanatoria o permesso in accertamento |
| Regime del silenzio | Rifiuto | Assenso al decorso dei termini |
| Criterio dell'oblazione | Commisurato al contributo di costruzione | Doppio del contributo o doppio dell'aumento di valore venale |
| Limite temporale della domanda | Fino all'irrogazione delle sanzioni | Fino ai termini dell'articolo 34 comma 1 e all'irrogazione delle sanzioni |
La riga sul regime del silenzio è quella che incide più sulla programmazione. Sotto l'articolo 36 l'inerzia dell'amministrazione chiude negativamente la pratica e impone di attivare gli strumenti di reazione; sotto l'articolo 36-bis produce un effetto abilitativo, con il potere di autotutela che resta.
Gli errori più frequenti
Trattare l'articolo 36-bis come una sanatoria generale è il primo, e ignora l'esclusione degli interventi privi del titolo necessario. L'esclusione degli interventi privi del titolo originario viene così ignorata.
Qualificare la difformità sul titolo presentato anziché su quello dovuto è il secondo, ed è l'errore che la giurisprudenza ha già sanzionato. È l'errore che la giurisprudenza censura più spesso.
Assumere il silenzio assenso dell'articolo 36-bis anche per le domande ex articolo 36 è il terzo, dove il silenzio vale invece come rifiuto. Nel regime dell'articolo 36 il silenzio ha valore diverso.
Stimare l'oblazione su fonti secondarie è il quarto, e produce previsioni di costo che l'ufficio smentisce. Le previsioni di costo vengono poi smentite dall'ufficio.
Nota: i riferimenti normativi richiamati in questa pagina riguardano l'Italia e sono aggiornati alla data di pubblicazione. L'articolo 36-bis è recente, la giurisprudenza è in formazione, gli importi delle oblazioni vanno verificati nel testo vigente e la ricezione regionale non è uniforme: si raccomanda la verifica della normativa regionale vigente e il confronto con l'ufficio competente prima di ogni applicazione operativa.