Due nature giuridiche distinte
Il permesso di costruire è un provvedimento amministrativo espresso. È il comune ad adottarlo, all'esito di un'istruttoria, e senza di esso l'intervento non può essere avviato.
La SCIA e la CILA sono titoli a formazione privata. Non c'è un provvedimento del comune: c'è un atto del privato, accompagnato dall'asseverazione di un tecnico abilitato, che legittima l'intervento. Il comune conserva poteri di controllo e di inibizione, ma esercitati a valle e non a monte.
Questa differenza spiega la distribuzione del rischio. Nel permesso di costruire la verifica della conformità precede l'inizio dei lavori e il provvedimento consolida una valutazione dell'amministrazione. Nella SCIA e nella CILA la verifica sostanziale è affidata all'asseverazione del tecnico, che se ne assume la responsabilità, e il controllo dell'amministrazione interviene dopo.
| Aspetto | Permesso di costruire | SCIA | CILA |
|---|---|---|---|
| Natura | Provvedimento espresso | Titolo a formazione privata | Comunicazione asseverata |
| Inizio lavori | Dopo il rilascio | Dalla presentazione | Dalla presentazione |
| Controllo del comune | Istruttoria preventiva | Successivo, entro il termine di legge | Successivo |
| Asseverazione tecnica | Elaborati progettuali | Necessaria | Necessaria |
L'iter del permesso di costruire
Il procedimento è disciplinato dall'articolo 20 del Testo Unico e si articola in fasi con termini definiti: presentazione dell'istanza, verifica della completezza documentale, istruttoria con eventuale richiesta di integrazioni, acquisizione degli atti di assenso di altre amministrazioni ove necessari, proposta di provvedimento e rilascio. I termini possono però essere interrotti una sola volta.
Due elementi meritano attenzione in fase di programmazione. Il primo è che i termini si interrompono o si sospendono in presenza di richieste di integrazione, e che la qualità del deposito iniziale incide quindi direttamente sulla durata effettiva. Il secondo è che la presenza di vincoli attiva subprocedimenti presso altre amministrazioni, con tempi propri che si aggiungono a quelli dell'istruttoria edilizia.
L'ordinamento prevede inoltre un meccanismo di conclusione del procedimento in caso di inerzia dell'amministrazione, con presupposti e limiti che vanno verificati caso per caso e che non operano in presenza di determinati vincoli. Il meccanismo non opera in presenza di vincoli.
Il controllo sulla SCIA
Presentata la segnalazione, i lavori possono iniziare. All'amministrazione resta un termine entro il quale verificare la sussistenza dei presupposti e, in caso di carenza, adottare i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell'attività e di rimozione degli effetti, salva la possibilità per l'interessato di conformarsi.
La conseguenza pratica è che l'inizio immediato dei lavori non equivale a una conformità accertata. Su interventi rilevanti conviene valutare il rapporto tra il vantaggio dell'avvio immediato e il rischio di un ordine di sospensione a cantiere aperto.
La CILA e il suo perimetro procedurale
La CILA è la forma più snella e la sua procedura è essenziale: comunicazione asseverata, avvio dei lavori, comunicazione di fine lavori. Non richiede il rilascio di alcun atto e il controllo dell'amministrazione è successivo.
Il Testo Unico prevede anche l'ipotesi della comunicazione presentata a lavori già iniziati o conclusi, con una sanzione pecuniaria e senza che ciò equivalga a una sanatoria in senso proprio. La fattispecie ha un perimetro preciso ed è trattata nella branca dedicata alla regolarizzazione.
Efficacia temporale e decadenza
Un titolo non vive indefinitamente. L'articolo 15 del Testo Unico disciplina l'efficacia temporale e la decadenza del permesso di costruire, con termini per l'inizio e per l'ultimazione dei lavori e con la possibilità di proroga nei casi previsti.
La decadenza opera anche per effetto dell'entrata in vigore di previsioni urbanistiche contrastanti, salvo che i lavori siano già iniziati e vengano completati nel termine. È un profilo che va considerato nella programmazione di interventi con tempi di avvio incerti.
Le varianti
In corso d'opera il progetto cambia quasi sempre. La qualificazione della modifica determina il regime applicabile: alcune variazioni possono essere comunicate a fine lavori, altre richiedono un titolo in variante prima dell'esecuzione, altre integrano una variazione essenziale e sono soggette al regime del titolo originario.
La distinzione non è formale. Eseguire come variante minore ciò che costituisce variazione essenziale produce una difformità, con le conseguenze proprie del regime sanzionatorio. Il tema è trattato in modo autonomo negli approfondimenti di questa branca.
La qualità del deposito governa i tempi
Un elemento non normativo incide sulla durata effettiva del procedimento più di qualunque termine di legge: la completezza del deposito iniziale. Si tratta della completezza del deposito.
Ogni richiesta di integrazione sospende o interrompe i termini, e la sospensione non dipende dalla rilevanza della carenza. Un elaborato mancante di modesta importanza produce lo stesso effetto sui tempi di un vizio sostanziale.
Tre categorie di carenze concentrano la maggior parte delle richieste di integrazione. La documentazione attestante la legittimità della preesistenza, quando l'intervento riguarda un edificio esistente e il titolo originario non è stato allegato o non è completo. Gli atti di assenso di altre amministrazioni, quando l'immobile è soggetto a vincoli e la relativa istanza non è stata avviata in parallelo. La coerenza tra elaborati grafici, relazione e dichiarazioni asseverate, che è il controllo più immediato che l'istruttore può eseguire.
Anticipare queste tre verifiche prima del deposito non accelera il procedimento: evita di rallentarlo. Evita però di rallentarlo con una richiesta di integrazione.
Un avvertimento sulla dimensione locale
I termini e le modalità procedurali hanno base nazionale, ma la loro applicazione passa dallo sportello unico per l'edilizia del comune, dalla modulistica adottata e dalla normativa regionale. Alcune regioni hanno esercitato la propria competenza con leggi proprie, e la modulistica unificata a livello nazionale conosce adattamenti recepiti dal regolamento edilizio comunale.
La verifica preliminare presso lo sportello competente non è una formalità: incide sulla completezza del deposito e quindi sui tempi effettivi del procedimento. Incide sulla completezza del fascicolo e quindi sui tempi.
Nota: i riferimenti normativi richiamati in questa pagina riguardano l'Italia e sono aggiornati alla data di pubblicazione. I termini procedurali e la modulistica conoscono adattamenti regionali e comunali: si raccomanda la verifica presso lo sportello unico per l'edilizia competente prima di ogni applicazione operativa.