Un provvedimento, non una comunicazione
La differenza rispetto agli altri titoli è di natura e non di intensità. La SCIA e la CILA sono atti del privato assistiti dall'asseverazione di un tecnico; il permesso di costruire è un provvedimento amministrativo che il comune adotta all'esito di un'istruttoria.
Ne derivano tre conseguenze pratiche. I lavori non possono iniziare prima del rilascio. La valutazione di conformità è compiuta dall'amministrazione e consolidata nel provvedimento. Il titolo è oneroso, e comporta la corresponsione del contributo di costruzione.
Le tre fattispecie dell'articolo 10
L'articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 380 del 2001 individua gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio subordinati a permesso di costruire. L'elenco definisce il perimetro del permesso di costruire.
| Lettera | Fattispecie |
|---|---|
| a) | Interventi di nuova costruzione |
| b) | Interventi di ristrutturazione urbanistica |
| c) | Interventi di ristrutturazione edilizia cosiddetta pesante |
Le prime due lettere non pongono problemi di qualificazione: la nuova costruzione e la ristrutturazione urbanistica sono categorie definite dall'articolo 3 e il loro perimetro è netto. È la lettera c) che concentra le difficoltà interpretative, perché individua una parte soltanto della ristrutturazione edilizia, lasciando l'altra parte al regime della SCIA.
I parametri che qualificano la ristrutturazione pesante
La lettera c) sottopone a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino a un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, in presenza di determinate condizioni. Le quattro condizioni vanno verificate una per una.
Le condizioni riguardano quattro situazioni distinte. La modifica della volumetria complessiva dell'edificio. Il mutamento della destinazione d'uso, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A. La modificazione della sagoma, della volumetria complessiva o dei prospetti, quando l'immobile è sottoposto a tutela ai sensi del codice dei beni culturali e del paesaggio. La demolizione e ricostruzione di edifici situati in aree tutelate nei casi individuati dalla norma.
Il criterio operativo che ne deriva è duplice. Sul patrimonio ordinario il discrimine principale è la volumetria complessiva: un intervento che la modifica esce dal perimetro della SCIA. Sul patrimonio vincolato il discrimine si abbassa notevolmente, perché anche la sola modifica dei prospetti o della sagoma è sufficiente a richiedere il permesso.
La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che la modifica della sagoma, dell'altezza, dei prospetti e del volume della costruzione originaria non consente di considerare l'intervento come ristrutturazione edilizia ordinaria. È un orientamento consolidato e va tenuto presente quando la qualificazione appare incerta.
Chi può presentare l'istanza
La legittimazione appartiene al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo idoneo per richiederlo. La nozione di titolo idoneo comprende situazioni diverse dalla proprietà, quali diritti reali di godimento o rapporti che attribuiscano la disponibilità del bene con facoltà di eseguire l'intervento.
La verifica della legittimazione è un passaggio che l'istruttoria compie sempre e che il deposito deve documentare. Nelle situazioni di comproprietà, di condominio o di immobili in locazione la questione richiede un accertamento preliminare, perché una legittimazione carente non è sanabile in corso di procedimento senza ricominciare.
La documentazione del deposito
Il contenuto dell'istanza dipende dall'intervento e dalla modulistica adottata dal comune, ma alcune categorie di elaborati ricorrono sempre e la loro assenza è la prima causa di richiesta di integrazione. Alcune categorie documentali ricorrono però sempre.
| Categoria | Contenuto |
|---|---|
| Legittimazione | Documentazione del titolo di proprietà o del titolo idoneo |
| Stato legittimo della preesistenza | Titoli precedenti e relativi elaborati assentiti, per gli interventi su edifici esistenti |
| Elaborati grafici | Stato di fatto, stato di progetto e raffronto, con i parametri urbanistici verificati |
| Relazione tecnica | Qualificazione dell'intervento e dimostrazione della conformità |
| Verifiche parametriche | Superfici, volumi, altezze, distanze, rapporti di copertura secondo le definizioni locali |
| Atti di assenso di altre amministrazioni | Autorizzazione paesaggistica, parere della soprintendenza, adempimenti sismici, secondo il caso |
| Documentazione impiantistica ed energetica | Relazione tecnica sul contenimento dei consumi e progetti degli impianti, ove dovuti |
Un'avvertenza sulle verifiche parametriche. Le definizioni di superficie utile, superficie lorda, volume e altezza possono essere precisate dal regolamento edilizio comunale in modo diverso dalla prassi corrente, e la verifica va condotta sulle definizioni locali. È un controllo che l'istruttoria compie sempre e che il progettista non può assumere per analogia con un altro comune.
Il caso delle zone omogenee A
Una delle quattro condizioni della lettera c) riguarda esclusivamente le zone omogenee A, cioè i centri storici e le parti del territorio di interesse storico, artistico o ambientale secondo la classificazione degli strumenti urbanistici. Il regime è più severo nei centri storici.
In queste zone il mutamento della destinazione d'uso associato a una ristrutturazione edilizia che porti a un organismo in tutto o in parte diverso dal precedente è sufficiente a richiedere il permesso di costruire, indipendentemente da qualunque modifica volumetrica. Il trattamento è più restrittivo che altrove.
Il rilievo pratico è considerevole per gli interventi di riconversione nei centri storici, dove la combinazione tra ristrutturazione e cambio d'uso è ricorrente. La verifica della zonizzazione precede quindi la qualificazione dell'intervento, e non la segue.
Il carattere oneroso e le sue implicazioni
Il rilascio del permesso comporta la corresponsione del contributo di costruzione, commisurato all'incidenza degli oneri di urbanizzazione e al costo di costruzione. Le due quote seguono tempistiche diverse.
Questa caratteristica va integrata nel budget dell'operazione dall'inizio, e non alla fine, perché gli importi dipendono dalla delibera del comune competente e possono variare sensibilmente da un territorio all'altro. Il tema è trattato nella branca dedicata al contributo.
La facoltà di chiedere il permesso in luogo della SCIA
Un istituto poco utilizzato merita di essere conosciuto. La norma fa salva la possibilità per l'interessato di chiedere il permesso di costruire per la realizzazione di interventi che sarebbero soggetti a segnalazione certificata, con esenzione dal pagamento del contributo di costruzione previsto dall'articolo 16, salve le ipotesi individuate dalla disciplina della SCIA alternativa.
La ragione per cui questa scelta può convenire non è economica ma di certezza. Il provvedimento espresso consolida una valutazione dell'amministrazione, mentre la segnalazione lascia aperta per il periodo di legge la possibilità di un ordine di divieto di prosecuzione. Su interventi complessi o su immobili con una storia edilizia articolata, la maggiore durata del procedimento può essere un prezzo accettabile per la stabilità del titolo.
Il ruolo della disciplina regionale
Il quadro dell'articolo 10 è nazionale, ma le regioni possono individuare con legge ulteriori interventi che, in relazione all'incidenza sul territorio e al carico urbanistico, sono sottoposti a permesso di costruire. L'elenco nazionale non è quindi esaustivo.
Ne segue che l'elenco nazionale non è esaustivo per un territorio determinato, e che la verifica della legge regionale è parte della qualificazione e non un controllo accessorio. La verifica della legge regionale è un passaggio obbligato.
Gli errori più frequenti
La qualificazione basata sull'entità economica dell'intervento è il primo. Il titolo dipende dall'effetto dell'opera sull'edificio, non dal suo importo, e un intervento di finitura molto costoso può richiedere una CILA mentre un piccolo ampliamento richiede il permesso.
L'omessa verifica della volumetria complessiva è il secondo. È il parametro che separa la ristrutturazione pesante da quella leggera sul patrimonio ordinario, e la sua valutazione va documentata negli elaborati anziché affermata nella relazione.
La sottovalutazione del regime dei vincoli è il terzo. Sugli immobili tutelati la soglia si abbassa e la sola modifica dei prospetti è sufficiente, il che rovescia la valutazione che si farebbe sullo stesso intervento in assenza di tutela.
La legittimazione non verificata è il quarto, e produce un'istanza da rifare anziché da integrare. L'istanza va rifatta anziché integrata.
Nota: i riferimenti normativi richiamati in questa pagina riguardano l'Italia e sono aggiornati alla data di pubblicazione. Le regioni possono individuare ulteriori interventi soggetti a permesso di costruire: si raccomanda la verifica della normativa regionale vigente e del regolamento edilizio comunale prima di ogni applicazione operativa.