L'iter del permesso di costruire: tempi e silenzio

Fase	Termine	Adempimento
Avvio	10 giorni dalla presentazione	Comunicazione al richiedente del nominativo del responsabile del procedimento
Istruttoria	60 giorni dalla presentazione	Cura dell'istruttoria e formulazione della proposta di provvedimento con relazione
Decisione	30 giorni dal ricevimento della proposta	Adozione del provvedimento finale da parte del dirigente

La somma dei due termini sostanziali porta a novanta giorni dalla presentazione della domanda. È il termine di conclusione del procedimento, e la giurisprudenza amministrativa vi fa riferimento come alla scadenza entro la quale l'amministrazione deve esprimersi.

La norma prevede che il termine possa essere maggiorato nei casi individuati dalla disposizione, tra cui i progetti particolarmente complessi, e la verifica va condotta sul testo vigente e sulla disciplina regionale. La maggiorazione non è discrezionale ma legata a fattispecie tipizzate.

Questa è la regola meno conosciuta e la più utile in pratica. Riguarda l'interruzione dei termini.

Il termine di sessanta giorni per l'istruttoria può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, ed esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata. L'unicità dell'interruzione è la garanzia principale del richiedente.

Tre elementi di questa formulazione hanno un valore operativo immediato. L'interruzione è unica: una seconda richiesta di integrazione non produce un nuovo azzeramento del termine. È temporalmente delimitata: deve intervenire entro trenta giorni dalla presentazione, non in qualunque momento dell'istruttoria. Deve essere motivata e riguardare documenti integrativi, non un riesame del merito progettuale.

La conseguenza è che la qualità del deposito iniziale governa i tempi in modo strutturale. Un fascicolo completo mette il procedimento su un binario di novanta giorni; un fascicolo carente subisce l'interruzione e riparte, ma con la garanzia che ciò non possa ripetersi.

Se il dirigente non oppone motivato diniego entro il termine, sulla domanda si intende formato il silenzio assenso. Il meccanismo è previsto dall'articolo 20 e opera come strumento di chiusura del procedimento in caso di inerzia.

L'esclusione è però significativa e va conosciuta prima di contare sul meccanismo: il silenzio assenso non opera in presenza di vincoli ambientali, paesaggistici o culturali. Il silenzio assenso non opera in presenza di vincoli.

Esiste inoltre un'ipotesi di esito negativo tacito. Quando l'immobile è sottoposto a un vincolo la cui tutela non compete all'amministrazione comunale, l'ufficio acquisisce il relativo assenso nell'ambito della conferenza di servizi, e in caso di esito non favorevole sulla domanda si intende formato il silenzio rifiuto.

Un punto procedurale: il decorso dei termini con formazione del silenzio assenso può essere oggetto di una richiesta di attestazione all'amministrazione, ed è la strada che la prassi segue per rendere il titolo tacito documentabile nei confronti dei terzi. L'attestazione del silenzio assenso può essere richiesta all'amministrazione.

Su un aspetto la giurisprudenza non è allineata, e conoscere l'esistenza del contrasto è più utile che ignorarlo. Conoscere l'esistenza del contrasto è più utile che ignorarlo.

Un orientamento ritiene che il silenzio assenso si formi al decorso del termine anche quando l'attività oggetto della domanda non sia conforme alle norme, in una logica di tutela del privato di fronte all'inerzia dell'amministrazione. Un orientamento diverso subordina la formazione del titolo tacito alla sussistenza di tutte le condizioni e i presupposti richiesti dalla normativa.

Resta in ogni caso fermo il potere di annullamento d'ufficio nei limiti e alle condizioni previste dalla disciplina generale del procedimento amministrativo. Il titolo tacito non è quindi definitivo.

L'implicazione pratica è di prudenza. Costruire la programmazione di un cantiere sulla formazione di un titolo tacito, in una situazione in cui la conformità non sia pienamente documentata, espone a un rischio che l'orientamento più favorevole non elimina.

I novanta giorni riguardano il procedimento edilizio. Quando l'immobile è soggetto a vincoli, entrano in gioco altre amministrazioni con tempi propri.

L'autorizzazione paesaggistica segue il procedimento del codice dei beni culturali e del paesaggio, con termini e passaggi presso la soprintendenza. Gli adempimenti in materia sismica seguono la disciplina regionale, che in alcuni territori prevede un'autorizzazione preventiva anziché un deposito. Altri assensi possono essere necessari in funzione della localizzazione e della natura dell'intervento.

Questi procedimenti non si sostituiscono a quello edilizio e non ne sono assorbiti nei termini: si aggiungono. La programmazione realistica di un intervento su immobile vincolato parte quindi dal subprocedimento più lungo e non dai novanta giorni dell'articolo 20.

Poiché l'interruzione è unica ma costosa in termini di tempo, conviene sapere su cosa si concentra. Le richieste ricorrono su un numero limitato di documenti.

La documentazione dello stato legittimo della preesistenza è la prima. Sugli interventi su edifici esistenti l'istruttoria verifica che il progetto si innesti su una situazione regolare, e la sola dichiarazione del progettista non assolve la funzione quando i titoli precedenti non sono allegati o sono incompleti. Su immobili con una storia edilizia articolata la ricerca d'archivio va avviata prima e non durante il procedimento.

Gli atti di assenso di altre amministrazioni sono la seconda. Quando l'immobile è vincolato, il deposito che non dimostri l'avvio delle istanze accessorie espone a una richiesta di integrazione, e nel caso dei vincoli non di competenza comunale il procedimento passa dalla conferenza di servizi con l'esito tacito negativo previsto dalla norma.

A queste si aggiunge, con minore frequenza ma con effetti analoghi, la coerenza tra elaborati grafici, relazione e verifiche parametriche, che è il controllo più immediato che l'istruttore compie. L'incoerenza tra documenti è motivo ricorrente di richiesta.

Tre indicazioni derivano da quanto precede. Riguardano la comunicazione dei tempi, la completezza e i subprocedimenti.

Le istanze accessorie vanno avviate in parallelo e non in sequenza. Attendere il permesso per chiedere l'autorizzazione paesaggistica somma i tempi anziché sovrapporli.

La data di apertura del cantiere non va comunicata al committente sulla base dei termini di legge, ma sulla base del termine più lungo tra quelli attivati, con un margine per l'unica interruzione ammessa. Va costruita sui tempi effettivi, comprensivi delle interruzioni.

La verifica di completezza del fascicolo va condotta prima del deposito, con particolare attenzione alla documentazione dello stato legittimo e agli atti di assenso, che sono le due carenze che generano più richieste di integrazione. La documentazione sui vincoli merita attenzione particolare.

Contare sul silenzio assenso in presenza di vincoli è il primo, e ignora l'esclusione espressa prevista dalla norma. L'esclusione espressa prevista dalla norma viene così ignorata.

Trattare la richiesta di integrazione come un evento neutro è il secondo. È un evento a occorrenza unica, e conoscere questo limite consente di gestire con fermezza eventuali richieste successive.

Programmare in sequenza i subprocedimenti è il terzo, e produce cronoprogrammi che sommano tempi sovrapponibili. I cronoprogrammi finiscono per sommare tempi sovrapponibili.

Avviare i lavori sulla base di un titolo tacito non attestato è il quarto, e lascia l'intervento senza un documento opponibile ai terzi. L'intervento resta senza un documento opponibile.