Un istituto eccezionale e discrezionale
L'articolo 14 del Testo Unico dell'edilizia disciplina il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici. La giurisprudenza lo qualifica come istituto di carattere eccezionale rispetto all'ordinario titolo edilizio, espressione di un potere ampiamente discrezionale che si concretizza in una decisione di natura urbanistica.
Da questa qualificazione deriva la necessità di una previa deliberazione del consiglio comunale. Non è un adempimento formale: è il riconoscimento che la decisione appartiene all'organo di indirizzo politico e non alla struttura tecnica, perché comporta una ponderazione tra l'interesse del privato e l'interesse pubblico al rispetto dell'assetto del territorio.
I due presupposti alternativi
Il primo comma individua l'ipotesi generale. Il permesso in deroga agli strumenti urbanistici generali è rilasciato esclusivamente per edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico, previa deliberazione del consiglio comunale, nel rispetto delle disposizioni del codice dei beni culturali e del paesaggio.
Il secondo presupposto riguarda la ristrutturazione edilizia. La richiesta è ammessa anche per gli interventi di ristrutturazione edilizia, previa deliberazione del consiglio comunale che ne attesta l'interesse pubblico, limitatamente alle finalità di rigenerazione urbana, di contenimento del consumo del suolo e di recupero sociale e urbano dell'insediamento. Per gli insediamenti commerciali resta fermo quanto disposto dalla normativa specifica richiamata dall'articolo.
La differenza tra i due presupposti merita attenzione. Nel primo l'interesse pubblico è nella natura dell'opera, che è pubblica o di interesse pubblico. Nel secondo l'opera può essere privata, e l'interesse pubblico va attestato dal consiglio comunale in relazione a finalità determinate e tassative, che la norma elenca.
Cosa può essere derogato
Il terzo comma delimita il perimetro con una formula chiusa, e questa chiusura è l'elemento decisivo dell'intero istituto. La chiusura dell'elenco è l'elemento decisivo dell'istituto.
La deroga, nel rispetto delle norme igieniche, sanitarie e di sicurezza, può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati previsti dalle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d'uso ammissibili, fermo restando il rispetto delle disposizioni sugli standard urbanistici richiamate dalla norma. Nessun altro parametro rientra nel perimetro.
| Oggetto | Derogabile |
|---|---|
| Densità edilizia | Sì |
| Altezza dei fabbricati | Sì |
| Distanze tra i fabbricati | Sì |
| Destinazioni d'uso ammissibili | Sì, nei limiti previsti |
| Destinazione di zona | No |
| Norme igieniche, sanitarie e di sicurezza | No |
| Standard urbanistici richiamati dalla norma | No |
| Obbligo di previa approvazione di strumenti attuativi | No |
L'ultima riga merita una nota, perché è quella che la prassi trascura. La giurisprudenza ha affermato che il permesso in deroga non può essere rilasciato se contrastante con norme e prescrizioni urbanistiche diverse da quelle in tema di densità, altezza e distanze, come quelle relative alla doverosa preventiva approvazione degli strumenti urbanistici attuativi.
Il limite che la giurisprudenza ribadisce
Su un punto le pronunce sono costanti e recenti: la deroga non può trasformarsi in variante urbanistica. La deroga resta un provvedimento puntuale e non uno strumento di pianificazione.
Le disposizioni sul permesso in deroga vanno interpretate restrittivamente, e le deroghe non possono travolgere le esigenze di ordine urbanistico recepite nel piano. Non possono quindi essere oggetto di deroga le destinazioni di zona, che attengono all'impostazione di fondo della pianificazione.
Un caso deciso di recente illustra la differenza. Un insediamento commerciale in zona agricola è stato ritenuto non assentibile mediante permesso in deroga, poiché richiedeva una variante urbanistica: l'operazione non incideva su un parametro edilizio ma sulla scelta urbanistica di fondo relativa alla destinazione dell'area.
Il criterio operativo che ne deriva è utile in fase di consulenza. Se l'intervento richiede di modificare la destinazione di zona attribuita dall'area dallo strumento urbanistico, la strada non è il permesso in deroga ma la variante. Se richiede di scostarsi da un parametro edilizio all'interno di una destinazione compatibile, il permesso in deroga è lo strumento.
Il procedimento
La sequenza si distingue da quella del permesso ordinario per due passaggi. Entrambi coinvolgono il consiglio comunale.
Dell'avvio del procedimento è data comunicazione agli interessati secondo la disciplina generale del procedimento amministrativo. Le eventuali osservazioni presentate dagli interessati sono valutate dal consiglio comunale, unico organo competente in quell'ambito, che deve esprimersi motivatamente su di esse.
La deliberazione del consiglio comunale precede il rilascio ed è il momento in cui la ponderazione degli interessi si compie. Un elemento pratico va conosciuto: quando già in fase iniziale l'ufficio accerta elementi impeditivi di carattere vincolato, quali la contrarietà a norme tecniche di attuazione non derogabili o la mancata urbanizzazione dell'ambito, il procedimento può essere chiuso davanti all'organo dirigenziale senza investire il consiglio comunale.
Come si impostano le probabilità di riuscita
Poiché la decisione è discrezionale, la qualità dell'istruttoria che il privato offre incide sull'esito più che in un procedimento vincolato. La documentazione a supporto va costruita in funzione della delibera.
Tre elementi compongono un'istanza solida. La dimostrazione che l'oggetto della deroga rientra nel perimetro chiuso del terzo comma, parametro per parametro. La dimostrazione dell'interesse pubblico, riferita alle finalità che la norma elenca e non affermata in termini generici. La dimostrazione che nessun'altra prescrizione urbanistica non derogabile risulta violata, che è il controllo su cui le istanze cadono più spesso.
A questi conviene aggiungere una valutazione preventiva informale con l'ufficio tecnico, perché un elemento impeditivo vincolato individuato prima del deposito evita un procedimento destinato alla chiusura. Un elemento ostativo emerso tardi costa l'intero procedimento.
Nota: i riferimenti normativi richiamati in questa pagina riguardano l'Italia e sono aggiornati alla data di pubblicazione. L'istituto è di interpretazione restrittiva e la giurisprudenza ne precisa costantemente i confini: si raccomanda la verifica del testo vigente, della normativa regionale e dello strumento urbanistico comunale prima di ogni applicazione operativa.