El presupuesto base es un techo, no una referencia
El artículo 100.1 de la LCSP define el presupuesto base de licitación como «el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido, salvo disposición en contrario». Una oferta que lo supera pide al órgano un gasto que el contrato no le permite comprometer. Para el presupuesto de la entidad contratante, esto convierte el presupuesto base en la cifra crítica de todo el expediente: si es demasiado bajo, la licitación fracasa; si es demasiado alto, se compromete crédito de más.
La ley exige que ese techo sea realista. El presupuesto base debe ser «adecuado a los precios del mercado» y desglosarse en el pliego con «los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación» (art. 100.2). El valor estimado, por su parte, se calcula con los «precios habituales en el mercado» en el momento del envío del anuncio o, a falta de este, del inicio del procedimiento (art. 101.7). La estructura del cálculo la da el artículo 131 del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas: presupuesto de ejecución material, más gastos generales de estructura «del 13 al 17 por 100», más «el 6 por 100 en concepto de beneficio industrial», más el IVA. Un presupuesto de ejecución material desfasado arrastra todo lo demás. Cómo se construye un presupuesto de proyecto fiable en obra pública, con su supervisión obligatoria a partir de 500 000 euros, se trata en el artículo sobre el presupuesto del proyecto en obra pública.
Cuándo puede declararse desierta
Una licitación no puede declararse desierta mientras exista una oferta admisible. Lo dice el artículo 150.3: «No podrá declararse desierta una licitación cuando exista alguna oferta o proposición que sea admisible». La declaración de desierta es, por tanto, la constatación de que no hay ninguna oferta que pueda adjudicarse, no una decisión de oportunidad del órgano.
Conviene distinguir tres situaciones, porque no abren las mismas vías.
| Situación | Qué ha fallado | Pregunta para el órgano |
|---|---|---|
| Ninguna oferta presentada | el mercado no ha respondido | ¿precio, plazo, solvencia o riesgo del proyecto? |
| Ofertas presentadas, todas por encima del presupuesto base | el techo es inferior al precio de mercado | ¿el presupuesto base era adecuado a los precios del mercado? |
| Ofertas irregulares o inaceptables | las ofertas no cumplen el pliego | ¿el pliego era claro y coherente? |
El diagnóstico decide la vía. Si el problema no era el precio (plazo de presentación demasiado corto, solvencia desproporcionada, proyecto confuso), basta a menudo con corregir esas condiciones. Si el problema era el precio, cualquier vía que mantenga el presupuesto base conducirá al mismo resultado.
Primera vía: el negociado sin publicidad, sin subir el presupuesto
El artículo 168.a) 1.º permite acudir al procedimiento negociado sin publicidad cuando, tras un procedimiento abierto o restringido, no se haya presentado ninguna oferta o ninguna oferta adecuada. La condición es estricta: «siempre que las condiciones iniciales del contrato no se modifiquen sustancialmente, sin que en ningún caso se pueda incrementar el presupuesto base de licitación ni modificar el sistema de retribución». El artículo 168.b) 2.º repite la prohibición («incrementar el precio de licitación») cuando las ofertas presentadas eran irregulares o inaceptables.
Para el presupuesto, la consecuencia es directa: el negociado no resuelve un presupuesto base insuficiente. Puede servir cuando la licitación fracasó por razones ajenas al precio y el órgano puede negociar con empresas dispuestas a ejecutar dentro del techo. No sirve para llegar a un acuerdo por encima de él, ni para reducir sustancialmente el proyecto hasta que encaje en el precio, ya que eso modificaría sustancialmente las condiciones iniciales. Los supuestos y riesgos de este procedimiento se desarrollan en el artículo sobre los procedimientos restringido, negociado y diálogo competitivo.
Segunda vía: una nueva licitación con un presupuesto corregido
Si el precio de mercado supera el presupuesto base, la vía que corrige el problema es una nueva licitación. El órgano revisa el presupuesto del proyecto, que debe expresar «los precios unitarios y [...] los descompuestos, en su caso, estado de mediciones y los detalles precisos para su valoración» (art. 233.1.d), o revisa el propio proyecto para reducir su alcance, y licita de nuevo.
Revisar el presupuesto tiene efectos en cadena que hay que prever. Primero, el crédito: un presupuesto base más alto exige disponer de más crédito. Segundo, la supervisión: si el presupuesto base iguala o supera 500 000 euros sin IVA, el proyecto revisado requiere informe de supervisión antes de su aprobación (art. 235). Tercero, el procedimiento: un nuevo valor estimado puede cruzar un umbral (2 000 000 euros para el abierto simplificado, 5 404 000 euros para la regulación armonizada desde el 1 de enero de 2026) y cambiar la vía y los plazos. Los umbrales se detallan en el artículo sobre los umbrales SARA y los contratos menores.
Reducir el proyecto en lugar de subir el presupuesto es una opción legítima en la nueva licitación, siempre que la reducción responda a una decisión sobre la necesidad pública y no a un ajuste artificial. Lo que no puede hacerse es fraccionar el objeto para eludir umbrales: el artículo 118.2, para los contratos menores, exige justificar «que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales».
Tercera y cuarta vías: no adjudicar o desistir
Antes de la formalización, el órgano puede decidir no adjudicar o desistir del procedimiento (art. 152). Ambas decisiones se notifican a los candidatos y obligan a compensarles los gastos en que hayan incurrido, según lo previsto en el anuncio o en el pliego o, en su defecto, conforme a los principios de la responsabilidad patrimonial.
La decisión de no adjudicar solo cabe «por razones de interés público debidamente justificadas en el expediente», y no puede promoverse una nueva licitación del mismo objeto «en tanto subsistan las razones alegadas». Es la vía cuando la necesidad ha cambiado o cuando el gasto ya no se justifica.
El desistimiento se funda en una «infracción no subsanable» de las normas de preparación del contrato o de las reguladoras del procedimiento de adjudicación, y «no impedirá la iniciación inmediata de un procedimiento de licitación». Es la vía cuando el expediente tiene un defecto que no puede corregirse dentro del procedimiento en curso.
Elegir la vía: el cuadro de decisión
| Vía | Condición legal | Efecto en el presupuesto | Coste principal |
|---|---|---|---|
| Negociado sin publicidad | licitación sin ofertas o sin ofertas adecuadas; sin modificación sustancial (art. 168) | presupuesto base intocable | ninguno si el problema no era el precio; inútil si lo era |
| Nueva licitación | ninguna específica | presupuesto base corregido o proyecto reducido | nuevo plazo, nueva supervisión si procede, más crédito |
| No adjudicar | interés público justificado; antes de la formalización (art. 152) | gasto no comprometido | compensación de gastos; no relicitar mientras subsistan las razones |
| Desistimiento | infracción no subsanable; antes de la formalización (art. 152) | permite relicitar de inmediato | compensación de gastos |
El coste de una licitación fallida no es solo el retraso. Se suman los gastos compensados a los licitadores, el trabajo de un nuevo expediente y, a menudo, la revisión del proyecto y del presupuesto. Es el precio de un presupuesto base que no era «adecuado a los precios del mercado», y la mejor forma de evitarlo es la que se aplica antes de licitar.
La oferta anormalmente baja, el caso inverso
Cuando unas ofertas superan el techo y otra queda muy por debajo, el problema cambia de naturaleza. Si la oferta baja es admisible, la licitación no puede declararse desierta; si está incursa en presunción de anormalidad, el órgano debe pedir su justificación con un «plazo suficiente» y solicitar el asesoramiento técnico del servicio correspondiente (art. 149.4). El procedimiento se trata en el artículo sobre las bajas temerarias. Para el presupuesto, una oferta muy alejada de las demás es una señal más de que el presupuesto base merece revisión.
Comparación con la obra privada
En obra privada, el promotor puede negociar libremente por encima de su presupuesto, reducir el alcance con la empresa mejor situada o volver a pedir ofertas. Ninguna de esas libertades existe en obra pública con la misma amplitud, como explica el artículo sobre las ofertas por encima del presupuesto en obra privada. El órgano de contratación tiene, en cambio, una protección que el promotor privado no tiene: un techo legal que impide comprometer más gasto del previsto.
Este artículo describe el estado de las normas en la fecha de verificación y tiene una finalidad de orientación profesional. No sustituye el asesoramiento jurídico ni el examen del caso concreto.