El control del presupuesto de obra del promotor en España: fijarlo, comprobarlo, mantenerlo

Cada momento tiene su riesgo y su palanca, y cada palanca tiene su fuente. La última columna indica el texto en el que puede apoyarse quien encarga la obra.

Los dos primeros momentos cuestan poco y son los que más rinden: corregir un programa sobre un estudio previo cuesta una revisión de planos; durante la obra, se paga en obras extra y en plazo. A partir de la contratación, corregir la cifra cuesta cada vez más: los tres momentos siguientes sirven sobre todo para defenderla.

El presupuesto es un dato de entrada del proyecto, no su resultado. La Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación (LOE), define al promotor como la persona que «decide, impulsa, programa y financia» las obras, con fondos propios o ajenos (art. 9.1). Programar y financiar incluye fijar la cifra que se está dispuesto a invertir. El promotor que pregunta «cuánto va a costar» cuando el anteproyecto ya está dibujado ha renunciado a su palanca principal; el que fija primero la cifra puede exigir después que el proyecto se ajuste a ella.

La LOE no emplea la palabra «presupuesto» en el sentido de coste y no atribuye a ningún agente la tarea de mantener el del promotor. Si el promotor no lo escribe, nadie lo hará por él.

El presupuesto del proyecto no es el presupuesto de la promoción. El primero se construye desde el presupuesto de ejecución material (PEM), es decir, la suma de cada unidad de obra por su precio y de las partidas alzadas, a la que el contratista añade sus gastos generales y su beneficio industrial para formar su precio. El segundo añade todo lo que el promotor pagará además: honorarios de proyecto y de dirección, estudio geotécnico, coordinación de seguridad y salud, licencias y tributos municipales, control de calidad, seguros y garantías, acometidas, gastos financieros, eventual seguimiento exigido por la entidad que financia, impuestos, reserva para imprevistos y revisión de precios.

Cada partida se vuelve cierta en un momento distinto. Los honorarios se conocen al firmar los encargos, el precio de obra al firmar con el contratista, la revisión y los excesos solo al final. Los ratios para pasar del PEM al coste total, los factores de coste y los impuestos se tratan en la guía de esta serie sobre el coste de construcción por metro cuadrado; aquí no se da ningún ratio ni ningún tipo impositivo.

La LOE fija una partida que conviene prever desde el principio. La garantía de un año por defectos de terminación puede sustituirse por la retención por el promotor de «un 5 por 100 del importe de la ejecución material de la obra» (art. 19.1.a). No es un sobrecoste, pero sí una cantidad que condiciona la tesorería y que el contrato de obra debe recoger.

Un presupuesto sin fecha de valor no se puede comparar con nada. Escribir «presupuesto de obra de X euros, IVA excluido, valor de [mes y año]» permite actualizar la cifra más adelante en lugar de descubrirla superada.

La reserva para imprevistos debe estar a la vista, no repartida entre las partidas. Cubre tres cosas distintas: la incertidumbre de la estimación, que decrece a medida que el proyecto se define; los riesgos de obra, como el terreno o la edificación existente en una rehabilitación; y los cambios que decidirá el propio promotor. Ninguna fuente oficial española fija un porcentaje de reserva, y esta guía no lo inventa: la reserva correcta se justifica por riesgos identificados y se libera a medida que avanzan las fases.

El encargo es el único lugar donde el presupuesto obliga al proyectista. La Ley 2/1974, sobre Colegios Profesionales, establece que el visado «en ningún caso comprenderá los honorarios ni las demás condiciones contractuales», que quedan al libre acuerdo de las partes (art. 13), y que los colegios no pueden establecer baremos de honorarios, salvo criterios a efectos de tasación de costas (art. 14). Ni el colegio ni el visado controlan, por tanto, el coste de la obra para el promotor. En los textos revisados para esta guía no aparece ninguna norma que obligue al arquitecto a proyectar dentro de un presupuesto: esa obligación nace del contrato.

Lo que conviene escribir en el encargo: el presupuesto objetivo y su fecha, lo que cubre, la tolerancia acordada, la obligación de cuantificar cada cambio de programa, los entregables de coste por fase y la revisión del proyecto sin honorarios adicionales si se supera el objetivo sin cambio de programa. Estos puntos se desarrollan en la rama dedicada a fijar el presupuesto antes del proyecto.

La cifra de coste cambia de naturaleza en cada fase del proyecto. El Código Técnico de la Edificación dispone que el proyecto básico «definirá las características generales de la obra» y basta para solicitar la licencia, pero no para construir; el proyecto de ejecución «desarrollará el proyecto básico» (art. 6). En cuanto al coste, el anejo I del CTE, en la redacción del Real Decreto 173/2010, sitúa entre los contenidos mínimos del proyecto básico un presupuesto aproximado, descrito como una «valoración aproximada de la ejecución material de la obra proyectada por capítulos», y deja el presupuesto detallado y las mediciones por partidas para el proyecto de ejecución.

Un presupuesto aproximado no es un precio de obra. Valora la ejecución material, sin honorarios, impuestos, gastos generales ni beneficio del contratista; sirve para la licencia, no para contratar ni para compararlo con un coste total.

Un presupuesto se comprueba por comparación, y la comparación exige tres constantes: el mismo alcance, la misma fecha de valor y las mismas partidas. Cada desviación tiene una causa y cada causa tiene su interlocutor. Las causas se agrupan en cuatro familias: los precios (el mercado se ha movido), las cantidades (el proyecto ha crecido o se ha definido mejor), la fecha de valor (se compara con una cifra antigua) y el programa (el promotor ha pedido más). Las tres primeras se discuten con el proyectista; la cuarta es una decisión del promotor que debe quedar cuantificada por escrito.

El momento más barato para corregir es antes de contratar. Si el presupuesto del proyecto supera el del promotor al final del proyecto básico o del de ejecución, las palancas eficaces son, por orden: el programa y las superficies, las soluciones técnicas y los acabados, el faseado, la forma de contratar la obra y, solo después, los precios. Una contraestimación independiente sobre los mismos documentos sirve para objetivar un desacuerdo, sin sustituir la responsabilidad del proyectista.

No existe en derecho español un umbral cifrado de tolerancia. Ninguna fuente seria revisada para esta guía fija un porcentaje a partir del cual el arquitecto responde de un presupuesto superado, y esta guía no da ninguno. Las decisiones publicadas dibujan una tendencia, no una regla. Según vLex, el Tribunal Supremo (Sala 1.ª, sentencia 750/2012, de 12 de diciembre) negó a unos arquitectos honorarios calculados sobre un coste real aumentado por su propio trabajo defectuoso. Según elderecho.com, una sentencia del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000 reprochó al contratista y al arquitecto no haber informado al cliente de un aumento de precio del 54 %, como exigía el pliego de condiciones.

La consecuencia práctica es la misma que en el primer momento. El promotor está mejor protegido cuanto más claramente ha escrito su presupuesto y su tolerancia en el encargo, ha fechado sus peticiones y ha dejado rastro de los avisos y de sus propias decisiones de programa. El análisis completo está en el artículo sobre el sobrecoste del proyecto y la responsabilidad del arquitecto ante el promotor.

El órgano de contratación no puede construir su cifra como quiera. La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), exige que el proyecto incluya un presupuesto «con expresión de los precios unitarios y de los descompuestos, en su caso, estado de mediciones y los detalles precisos para su valoración» (art. 233.1.d), y un estudio geotécnico salvo incompatibilidad con la naturaleza de la obra (art. 233.3). Antes de aprobar el proyecto, el informe de supervisión es obligatorio cuando el presupuesto base de licitación es «igual o superior a 500.000 euros, IVA excluido» (art. 235); por debajo es facultativo, salvo que la obra afecte a la estabilidad, la seguridad o la estanqueidad.

El presupuesto base de licitación debe ser «adecuado a los precios del mercado». El artículo 100.2 obliga a desglosarlo en el pliego de cláusulas administrativas particulares, con indicación de «los costes directos e indirectos y otros eventuales gastos calculados para su determinación». La estructura clásica la da el artículo 131 del Reglamento general (Real Decreto 1098/2001): PEM, más gastos generales de estructura «del 13 al 17 por 100» a fijar por cada departamento ministerial, más «el 6 por 100 en concepto de beneficio industrial», más el IVA. Un presupuesto base infravalorado no ahorra nada: expone a licitaciones sin ofertas admisibles. Estos puntos se desarrollan en la rama dedicada a controlar el presupuesto del proyecto.

Obra privada y obra pública no ofrecen las mismas palancas al contratar: el promotor privado tiene libertad y pocos límites legales; el órgano de contratación, límites y pocas libertades. En los dos casos, el presupuesto se pierde en el mismo sitio: en lo que no se compara, no se define o no se limita antes de firmar.

La libertad del promotor privado solo sirve si las ofertas son comparables. Puede negociar, volver a pedir ofertas o reducir el alcance. Una sola disciplina lo condiciona todo: comparar sobre las mismas mediciones, las mismas partidas, las mismas opciones y la misma fecha. Una oferta más baja que omite una partida no es más barata; traslada el coste a la obra, donde reaparece como obra extra.

La forma del precio y la forma de contratar pesan tanto como el importe. Un precio cerrado, o ajuste alzado en la terminología del Código Civil, traslada al contratista el riesgo de jornales y materiales; con precios unitarios, la cantidad real hace el precio. Un contratista general da un precio, un interlocutor y una coordinación incluida en su margen; la contratación por paquetes puede dar precios más bajos, pero las interfaces, los huecos de alcance y la coordinación quedan a cargo del promotor. La mecánica de cada forma de precio se trata en la guía de esta serie sobre mediciones y presupuestos.

Dos cifras, dos funciones. El presupuesto base de licitación es «el límite máximo de gasto que en virtud del contrato puede comprometer el órgano de contratación, incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido» (art. 100.1). El valor estimado es el importe total sin IVA, que incluye las modificaciones al alza previstas en el pliego (art. 101.1.a y 101.2) y que, cuando hay lotes, se calcula sobre el conjunto de ellos (art. 101.12). El primero limita lo que se puede gastar; el segundo determina el procedimiento.

Cuando las ofertas superan el presupuesto base, el margen es estrecho. Toda oferta por encima del presupuesto base supera el límite de gasto. La ley no permite declarar desierta una licitación «cuando exista alguna oferta o proposición que sea admisible» (art. 150.3). Si no hay ofertas adecuadas tras un procedimiento abierto o restringido, cabe el procedimiento negociado sin publicidad, pero «sin que en ningún caso se pueda incrementar el presupuesto base de licitación ni modificar el sistema de retribución» (art. 168.a.1.º). Antes de la formalización, el órgano puede no adjudicar «por razones de interés público debidamente justificadas en el expediente» o desistir por una «infracción no subsanable» de las normas de preparación o adjudicación, indemnizando los gastos de los licitadores (art. 152). Si el presupuesto base estaba infravalorado, la salida real es una nueva licitación con un presupuesto corregido y, a menudo, un proyecto revisado.

Una oferta anormalmente baja es un riesgo para el presupuesto, no una oportunidad. El artículo 149 obliga a pedir al licitador que justifique «razonada y detalladamente el bajo nivel de los precios, o de costes», con el asesoramiento técnico del servicio correspondiente, y a excluirla si no lo explica satisfactoriamente. El régimen completo de procedimientos y de bajas temerarias se expone en la guía de esta serie sobre licitación de obra pública. Estos puntos se desarrollan en la rama dedicada a contratar la obra sin perder el presupuesto.

Durante la obra, la única cifra que importa es el coste final previsto. El precio del contrato se conoce; lo que no se conoce es lo que el promotor habrá pagado al final. Un cuadro útil cabe en una página y se actualiza con cada certificación: precio del contrato, obras extra o modificados aprobados, cambios en discusión, excesos de medición previstos, revisión de precios, coste final previsto y reserva restante.

Una certificación no es una aprobación. En obra pública, las certificaciones mensuales se expiden «en los primeros diez días siguientes al mes al que correspondan» y son abonos a cuenta sujetos a las rectificaciones de la medición final, «sin suponer en forma alguna, aprobación y recepción de las obras» (LCSP, art. 240.1). En toda obra de edificación, el coste final de la ejecución material queda consignado en el acta de recepción (LOE, art. 6.2.c).

El artículo 1593 del Código Civil es la referencia directa del promotor privado. Dispone que el arquitecto o contratista que se encarga por ajuste alzado de la construcción de un edificio «en vista de un plano convenido con el propietario del suelo, no puede pedir aumento de precio aunque se haya aumentado el de los jornales o materiales; pero podrá hacerlo cuando se haya hecho algún cambio en el plano que produzca aumento de obra, siempre que hubiese dado su autorización el propietario».

El texto protege frente a la subida de jornales y materiales, no frente a las obras extra autorizadas. Y no exige que la autorización sea escrita ni que el precio se haya pactado antes. Según la doctrina (A. E. Gudín Rodríguez-Magariños, «El ius variandi en las obras con ajuste alzado», Anuario Jurídico y Económico Escurialense, 2011), la jurisprudencia del Tribunal Supremo admite la autorización verbal o tácita, incluso deducida del conocimiento de las obras sin oposición, y trata el artículo como una norma interpretativa y no imperativa; el autor cita, entre otras, las sentencias de 19 de octubre de 1995 y 27 de mayo de 2005, y en sentido contrario la de 30 de enero de 2008, que dio efecto a una cláusula del contrato que exigía aprobar antes, en un anexo escrito, las cantidades y los precios de todo trabajo adicional. Es una tendencia de las decisiones publicadas, no una regla.

Por eso la protección del promotor solo puede venir del contrato. El contrato de obra debe prever un procedimiento escrito: solicitud numerada, precio y plazo, autorización firmada antes de ejecutar, registro de cambios y trazabilidad de las bajas. Todo trabajo no autorizado se discute por escrito en cuanto se conoce. El detalle está en el artículo sobre las obras extra en un contrato a precio cerrado y el artículo 1593 del Código Civil.

Parar la obra tiene un coste que hay que calcular antes de decidir. El artículo 1594 permite al dueño desistir «por su sola voluntad, de la construcción de la obra aunque se haya empezado, indemnizando al contratista de todos sus gastos, trabajo y utilidad que pudiera obtener de ella». Es una opción que se calcula, nunca un ahorro.

La modificación del contrato es excepcional y está tasada. Solo cabe «por razones de interés público» en los casos y la forma previstos en la ley (LCSP, art. 203.1). Hay dos vías: la modificación prevista en el pliego, «hasta un máximo del veinte por ciento del precio inicial», con cláusula «clara, precisa e inequívoca» y sin nuevos precios unitarios no previstos (art. 204), que se ejecuta en la forma especificada en los pliegos (art. 207.1); y, excepcionalmente, la modificación no prevista, limitada a las variaciones «estrictamente indispensables» (art. 205). Fuera de esos supuestos, la respuesta es la resolución y un nuevo contrato (art. 203.2).

Los límites de la modificación no prevista se leen de forma distinta según el supuesto. Las prestaciones adicionales y las circunstancias imprevisibles no pueden superar, aisladas o conjuntamente, el 50 % del precio inicial, IVA excluido (art. 205.2.a y b). Para las modificaciones no sustanciales del artículo 205.2.c, el 15 % no es un margen autorizado: es el umbral por encima del cual la modificación se considera en todo caso sustancial en un contrato de obras, igual que la que introduce unidades nuevas por más del 50 % del presupuesto inicial. Y solo para las modificaciones del artículo 205, el contratista está obligado a aceptarlas si no superan el 20 % del precio inicial, IVA excluido; por encima, hace falta su conformidad por escrito (art. 206).

Hay crecimientos que no son modificados, y hay que presupuestarlos igual. El artículo 242.4 no considera modificaciones los excesos de medición que «en global no representen un incremento del gasto superior al 10 por ciento del precio del contrato inicial», que se recogen en la certificación final, ni los precios nuevos contradictorios que no aumentan el precio global y no afectan a unidades que superen «el 3 por ciento del presupuesto primitivo». La certificación final se aprueba dentro de los 3 meses siguientes a la recepción (art. 243). Ese 10 % llega, por tanto, al final de la obra: debe estar en la reserva desde el principio, no descubrirse en la liquidación.

Ejemplo ficticio. Un ayuntamiento adjudica una obra por 2 000 000 euros, IVA excluido, con un pliego que prevé una modificación de hasta el 10 %. Su cuadro de crecimiento posible queda así:

El cuadro no suma derechos: muestra techos distintos para supuestos distintos. Lo que quiera poder modificarse debe estar previsto en el pliego e incluido en el valor estimado (art. 101.2). El análisis de los límites está en el artículo sobre cuánto puede crecer el precio de una obra pública y los límites de los modificados.

Un presupuesto solo tiene sentido con una fecha de valor, y la revisión de precios es la forma en que esa fecha se mueve. En obra pública, el artículo 103 de la LCSP solo admite la revisión «periódica y predeterminada», cuando la prevé el pliego con una fórmula invariable durante el contrato. Procede cuando el contrato «se hubiese ejecutado, al menos, en el 20 por ciento de su importe y hubiese transcurrido un año desde su formalización»; el primer 20 % ejecutado y lo ejecutado en el primer año quedan excluidos. Nunca son revisables las amortizaciones, los costes financieros, los gastos generales o de estructura ni el beneficio industrial. El plazo de un año procede de la Ley 11/2023; antes se exigían 2 años.

En obra privada no existe revisión legal. A ajuste alzado, el artículo 1593 del Código Civil excluye el aumento de precio por subida de jornales o materiales; solo una cláusula del contrato puede organizar una revisión, con su índice, su fecha de referencia y su exclusión inicial. El desarrollo está en el artículo sobre la revisión de precios y la fecha del presupuesto. Estos puntos se desarrollan en la rama dedicada a seguir el coste final durante la obra.

Controlar el coste no es una función única. El promotor decide, el proyectista proyecta, la dirección facultativa dirige y constata, y el presupuesto suele desviarse entre esas funciones cuando cada una cree que otra lo vigila.

La LOE organiza la constatación del coste, no su control. El director de obra elabora, «a requerimiento del promotor o con su conformidad, eventuales modificaciones del proyecto» y debe «conformar las certificaciones parciales y la liquidación final de las unidades de obra ejecutadas» (art. 12.3.d y e). El director de la ejecución de la obra controla «cualitativa y cuantitativamente la construcción» y debe «elaborar y suscribir las certificaciones parciales y la liquidación final» (art. 13.1 y 13.2.e). Ninguno de ellos tiene encomendado por la ley el presupuesto del promotor. El control del coste previsto es, por tanto, un encargo que hay que dar por contrato, al arquitecto, al arquitecto técnico, a un consultor de costes o a un project manager.

Tres figuras, tres mandantes. El project manager, o la dirección integrada de proyecto según la denominación académica, trabaja para el promotor con objetivos de alcance, coste, plazo y calidad; según un estudio clásico publicado en Informes de la Construcción (R. de Heredia, 1995), complementa la dirección facultativa sin sustituirla y no debe reducir el control de costes a la comprobación de certificaciones. El project monitoring, o monitorización de obras, lo encarga sobre todo la entidad financiera en el préstamo promotor: revisión inicial, informes periódicos, habitualmente mensuales, control de las disposiciones del crédito y cierre económico. Trabaja para quien financia, no para quien promueve.

Asumir funciones técnicas puede convertir al gestor en agente de la edificación. Según iberley, el Tribunal Supremo (Sala 1.ª, sentencia 529/2020, de 15 de octubre) calificó de agente de la edificación «con entidad propia» a una sociedad de project management que asumía la dirección técnica, la gestión del proyecto y la comprobación de las certificaciones, y la hizo responder conforme a la LOE. Es una tendencia, no una regla, pero recuerda que el contrato del gestor debe fijar su mandato, su poder de decisión (ninguno sin delegación escrita) y sus entregables de coste.

La regla de reparto cabe en una frase: una función, un contrato, un responsable. Estos puntos se desarrollan en la rama dedicada a quién controla el coste por cuenta del promotor.

Las seis reglas siguen el orden de los cinco momentos. Las dos primeras se aplican antes del proyecto, las dos siguientes mientras se redacta y hasta la contratación, y las dos últimas desde la contratación hasta la liquidación.

1. Escribir el presupuesto antes del proyecto, fechado, con su alcance (PEM, precio de contrata o coste total) y con una reserva visible, en el encargo al arquitecto.
2. Separar lo cierto de lo estimado en el coste total de la promoción, y saber quién fija cada partida y cuándo.
3. Comprobar el presupuesto del proyecto en cada fase, sobre el mismo alcance, la misma fecha de valor y las mismas partidas, y clasificar cada desviación en precios, cantidades, fecha o programa.
4. Corregir antes de contratar, empezando por el programa y las superficies, y no licitar ni pedir ofertas sobre un proyecto que ya supera el presupuesto.
5. No dejar ejecutar ningún cambio sin autorización escrita, precio y plazo, porque el Código Civil no lo exige y solo el contrato puede hacerlo; en obra pública, prever en el pliego lo que se quiera poder modificar.
6. Mantener el coste final previsto en cada certificación, con los excesos de medición, la revisión de precios y la reserva restante a la vista, y encargar por contrato a alguien concreto que lo haga.