El punto de partida: interés público y riesgo y ventura
La ejecución del contrato se hace «a riesgo y ventura del contratista» (art. 197), con las salvedades que la ley establece para el contrato de obras. Una subida de costes de la constructora no abre, por sí sola, la puerta a un modificado.
Modificar es excepcional. El artículo 203.1 solo permite modificar el contrato «por razones de interés público en los casos y en la forma previstos» en la ley. El artículo 203.2 ofrece dos vías: la modificación prevista en el pliego (art. 204) o, «Excepcionalmente», la no prevista (art. 205). En cualquier otro supuesto, la consecuencia es la resolución del contrato y la celebración de uno nuevo.
Para el presupuesto, esto significa una cosa: si el órgano sabe que el programa puede cambiar, tiene que escribirlo antes de licitar. Lo que no se prevé solo se podrá cambiar en los supuestos tasados del artículo 205.
Los límites, uno por uno
| Vía | Límite sobre el precio inicial | Lo que hay que saber para el presupuesto |
|---|---|---|
| Modificación prevista en el pliego (art. 204) | hasta el 20 % | cláusula «clara, precisa e inequívoca»; no puede crear precios unitarios nuevos no previstos en el contrato |
| No prevista: prestaciones adicionales o circunstancias imprevisibles (art. 205.2.a y b) | hasta el 50 %, IVA excluido, para el conjunto | solo variaciones «estrictamente indispensables» |
| No prevista no sustancial (art. 205.2.c) | por encima del 15 % en obras, IVA excluido, la modificación se considera en todo caso sustancial | también es sustancial si las unidades nuevas superan el 50 % del presupuesto inicial |
| Obligación del contratista (art. 206) | hasta el 20 %, IVA excluido, en las modificaciones del art. 205 | por encima, solo con su conformidad por escrito |
| Excesos de medición (art. 242.4) | hasta el 10 % del precio del contrato inicial | no son modificación; se recogen en la certificación final |
La modificación prevista es la vía que el órgano controla. El artículo 204 la limita al 20 % del precio inicial y exige que la cláusula del pliego sea clara, precisa e inequívoca, sin alterar «la naturaleza global del contrato inicial». Tampoco puede prever «nuevos precios unitarios no previstos en el contrato». Se tramita «en la forma que se hubiese especificado en los pliegos» (art. 207.1).
La modificación no prevista es la vía de excepción. El artículo 205 la reserva a las variaciones estrictamente indispensables. Para las prestaciones adicionales y las circunstancias imprevisibles, el techo es el 50 % del precio inicial, IVA excluido. Para las modificaciones no sustanciales, la ley no da un porcentaje autorizado, sino un umbral negativo: una modificación de obras que supere el 15 % del precio inicial, IVA excluido, o los umbrales de los artículos 20 a 23, se considera en todo caso sustancial y no puede tramitarse por esta vía. Lo mismo ocurre si introduce unidades nuevas que representen «más del 50 por ciento del presupuesto inicial del contrato», o si exige una clasificación distinta del contratista.
La obligación del contratista solo cubre una parte. En las modificaciones del artículo 205, el contratista está obligado a aceptarlas si no exceden del 20 % del precio inicial, IVA excluido; por encima, hace falta su conformidad por escrito y, a falta de ella, la ley prevé la resolución del contrato. Las modificaciones previstas no siguen esta regla, sino la del pliego (art. 207.1).
Lo que no es un modificado
Dos ajustes de la obra en curso no cuentan como modificación según el artículo 242.4: el exceso de mediciones, si en conjunto no supone un incremento del gasto superior al 10 % del precio del contrato inicial, y los precios nuevos contradictorios que no aumentan el precio global y afectan a unidades que no superan el 3 % del presupuesto primitivo. Su tratamiento presupuestario se explica en los excesos de medición: el 10 % que no es un modificado.
Reducir o suprimir unidades no genera indemnización cuando la modificación se acuerda conforme al artículo 206 (art. 242.1). Y si la modificación introduce unidades sin precio en el contrato, la Administración fija su precio previa audiencia del contratista durante al menos 3 días hábiles; si este no lo acepta, puede encargarlas a otro empresario a los mismos precios, ejecutarlas directamente o resolver (art. 242.2). La mecánica de cálculo de los modificados de obra está en la guía de mediciones.
Un ejemplo ficticio
Las cifras son ficticias y solo ilustran cómo se traducen los porcentajes. Un contrato de obras con un precio inicial de 2 000 000 euros, IVA excluido, cuyo pliego incluye una cláusula de modificación prevista.
| Línea | Cálculo | Importe (IVA excluido) |
|---|---|---|
| Techo de la modificación prevista | 20 % de 2 000 000 | 400 000 |
| Umbral por encima del cual una modificación no prevista es sustancial | 15 % de 2 000 000 | 300 000 |
| Obligación del contratista en modificaciones no previstas | 20 % de 2 000 000 | 400 000 |
| Techo de las prestaciones adicionales o circunstancias imprevisibles | 50 % de 2 000 000 | 1 000 000 |
| Excesos de medición sin modificación | 10 % de 2 000 000 | 200 000 |
Lo que el órgano debe presupuestar no es la suma de esas líneas, sino lo que razonablemente espera usar. La cláusula prevista y el exceso de medición son importes probables: conviene reservarlos desde el principio. El techo del 50 % no es una reserva, sino el límite de una excepción.
Preparar el pliego y el crédito
Lo que se quiere poder modificar se escribe en el pliego. Una cláusula de modificación prevista concreta (qué partidas, en qué condiciones, hasta qué importe) es la única vía que no depende de encajar en los supuestos tasados del artículo 205.
Lo previsto entra en el valor estimado. El artículo 101.2 exige incluir en el valor estimado, si hay modificaciones previstas, «el importe máximo que este pueda alcanzar, teniendo en cuenta la totalidad de las modificaciones al alza previstas». En el ejemplo, una cláusula del 20 % lleva el valor estimado a 2 400 000 euros como mínimo, por encima del límite de 2 000 000 euros del procedimiento abierto simplificado (art. 159.1); en contratos mayores, la suma puede cruzar el umbral europeo de obras, de 5 404 000 euros desde el 1 de enero de 2026.
El proyecto también protege el presupuesto. El artículo 233.4 prevé que, si el estudio geotécnico no ha previsto circunstancias que supongan un incremento de más del 10 % del precio inicial, el autor del proyecto indemnice a la Administración. Un buen proyecto reduce la tentación del modificado; el artículo sobre el presupuesto del proyecto en obra pública trata de su fiabilidad.
La tramitación tiene plazos que cuentan. Antes de una modificación no prevista, se da audiencia al redactor del proyecto, si es un tercero, «en un plazo no inferior a tres días» (art. 207.2). Toda modificación se anuncia en el perfil de contratante «en el plazo de 5 días desde la aprobación» (art. 207.3), y en el DOUE si el contrato está sujeto a regulación armonizada y la modificación es de las letras a) o b) del artículo 205.2. Si la tramitación exige suspender toda la obra con grave perjuicio para el interés público, en la Administración General del Estado y el sector público estatal el Ministro puede acordar la continuación provisional de las obras, siempre que el importe máximo previsto no supere el 20 % del precio inicial, IVA excluido, y exista crédito suficiente (art. 242.5).
En obra privada, otra lógica
El promotor privado no tiene techos legales, pero tampoco la protección de un procedimiento reglado. Las obras extra a precio cerrado se rigen por el artículo 1593 del Código Civil, que no exige autorización escrita; véase las obras extra en un contrato a precio cerrado. Nada impide, sin embargo, copiar en el contrato privado la disciplina pública: un tope de cambios, una ficha previa y un registro.
Este artículo describe el estado de las normas en la fecha de verificación y sirve de orientación profesional. No sustituye el asesoramiento jurídico ni el examen del caso concreto.