Kui kõik pakkumused ületavad eeldatavat maksumust

Paragrahv „Kõigi pakkumuste tagasilükkamine“ annab hankijale kaks iseseisvat alust. Hankija võib kõik pakkumused kirjaliku põhjendatud otsusega tagasi lükata, kui „1) kõigi pakkumuste või vastavaks tunnistatud pakkumuste maksumused ületavad hankelepingu eeldatavat maksumust või 2) hankija on objektiivsel ja mittediskrimineerival alusel kõigi pakkumuste tagasilükkamise näinud ette riigihanke alusdokumentides ja see alus on olemas“.

Esimene alus on hinnapõhine ja ei vaja eelnevat ettenägemist. Piisab sellest, et kõigi pakkumuste maksumused, või ainult vastavaks tunnistatud pakkumuste maksumused, ületavad eeldatavat maksumust. Teine sõnastusvõimalus on praktikas oluline: kui ainus eeldatavast maksumusest odavam pakkumus on tunnistatud mittevastavaks, jääb hinnapõhine alus kasutatavaks.

Teine alus tuleb kirjutada hankedokumentidesse enne hanke väljakuulutamist. Seadus nõuab, et alus oleks objektiivne ja mittediskrimineeriv ning et see oleks tegelikult olemas. Näiteks võib hankija kaaluda alust, mis seob hanke lõpuleviimise rahastuse kinnitamisega; sõnastus peab siiski vastama seaduse nõuetele ja sobivus tuleb hinnata iga hanke puhul eraldi.

Hoob toimib ka osade kaupa. § 116 lg 2 järgi saab tagasilükkamise otsuse teha hanke osa kohta, kui hange on osadeks jaotatud. Ühe kalli osa tagasilükkamine ei takista teiste osade lepingute sõlmimist.

Tagasilükkamine lõpetab menetluse. RHS § 73 lg 3 p 3 järgi lõpeb hankemenetlus muu hulgas „kõikide pakkumuste tagasilükkamisega käesoleva seaduse §-s 116 sätestatud alustel“. Sama menetlust ei saa pärast seda jätkata: hind, mis tuleb, tuleb uuest hankest.

Seadus annab võimaluse, mitte kohustuse. Sõna „võib“ jätab otsuse hankijale. Kui pakkumus ületab eeldatavat maksumust, kuid hankijal on piisav rahastus ja hind on põhjendatud, ei sunni § 116 teda menetlust lõpetama; otsus on eelarveline ja seda tasub dokumenteerida.

Hinnapõhine alus on täpselt nii kasutatav kui eeldatav maksumus. RHS § 23 seab sellele nõuded, mis mõjutavad otseselt § 116 kasutatavust.

Liiga madal eeldatav maksumus muudab hoova kasutuks. Kui hinnang on koostatud vananenud hindadega, ületavad kõik pakkumused seda ja alus on formaalselt olemas, kuid uus hange samal turul annab tõenäoliselt samad hinnad. Tagasilükkamine maksab siis aega ja menetluskulusid, mitte ei säästa raha.

Liiga kõrge eeldatav maksumus muudab hoova kättesaamatuks. Kui hinnangusse on lisatud põhjendamatu varu, jäävad ka ülemäärased pakkumused selle alla ja hinnapõhine alus puudub. Hankija, kes soovib hinna kontrolli säilitada, peab seega hindama realistlikult, mitte ettevaatusest kõrgelt.

Eeldatava maksumuse arvutamise metoodikat siin ei korrata. Seda käsitleb artikkel eeldatava maksumuse arvutamisest riigihangete juhendis. Käesoleva artikli jaoks loeb üks järeldus: hinnang tuleb ajakohastada vahetult enne väljakuulutamist, sest just see summa saab hiljem otsuse aluseks.

Järgmine näide on väljamõeldud ja näitab ainult arvutuse loogikat. Hankija eeldatav maksumus on 1 200 000 eurot käibemaksuta. Laekub kolm pakkumust.

Kõigi pakkumuste maksumused eeldatavat maksumust ei ületa, kuid kõigi vastavaks tunnistatud pakkumuste maksumused ületavad. Pakkumus C on odavam, kuid mittevastav, seega võib hankija tugineda § 116 lg 1 punktile 1. Kas ta seda teeb, sõltub järgmises jaotises kirjeldatud kaalutlustest: 90 000 euro suurune vahe võib olla rahastatav või mitte ning selle põhjus võib olla turg, mitte pakkuja.

Enne otsust tasub vastata neljale küsimusele ja igaühele kirjalikult. Tagasilükkamise korral saavad vastustest ühtlasi otsuse põhjendused, mida seadus nõuab.

Kas vahe tuleneb turust või hinnangust? Kui kõik pakkumused ületavad eeldatavat maksumust sarnases ulatuses, on tõenäolisem, et hinnang ei kajasta enam turu keskmist hinda. Uus hange sama hinnanguga ei muuda tulemust.

Kas vahe tuleneb mahust või tingimustest? Kallid lepingutingimused, lühike tähtaeg, ebaselged riskijaotused või ühe suure osana korraldatud hange võivad tõsta kõiki hindu. Need on hankija enda dokumentides ja neid saab uues hankes muuta.

Kas rahastus kannab vahe? Kui hankijal on vahendid ja hind on põhjendatud, võib lepingu sõlmimine olla mõistlikum kui mitmekuuline viivitus. Viivitusel on oma hind: ehitushinnad võivad selle aja jooksul muutuda ja rahastusel võivad olla tähtajad.

Kas kiusatus on sõlmida väiksem leping ja lisada töid hiljem? See on kõige kallim tee. Lepingu sõlmimise järel saab töid lisada ainult RHS § 123 lõikes 1 lubatud juhtudel ja piirides, mida käsitleb artikkel hankelepingu muutmise piiridest: 15 ja 50 protsenti. Hankija, kes teadlikult jätab hankest välja tööd, mida ta vajab, kulutab muudatuste piiri enne, kui ehitus on alanudki, ja lisatööde hind kujuneb väljaspool konkurentsi.

Pakkumuste läbirääkimise võimalus sõltub menetlusliigist. Kas ja millises ulatuses saab hankija pakkujatega hinna üle läbi rääkida, on menetluse küsimus ja seda käsitleb riigihangete juhend. § 116 töötab sõltumata sellest.

Tagasilükkamise otsus on alles algus: uus hange peab erinema eelmisest, muidu on tulemus sama. Muuta saab nelja asja.

• Eeldatav maksumus. Ajakohasta see vahetult enne uut väljakuulutamist ja dokumenteeri, millistel andmetel see põhineb. Kui eelmise hanke pakkumused osutasid turuhinnale, on need üks teabeallikas, kuid hinnang peab vastama § 23 lg 3 nõudele.
• Tööde ulatus. Vaata üle, millised tööd on hädavajalikud ja millised võib jätta hilisemaks eraldi hankeks. Välja jäetud töö ei tohi olla töö, mida plaanitakse hiljem sama lepingu muudatusena lisada.
• Osadeks jaotamine. Väiksemad osad võivad tuua rohkem pakkujaid ja võimaldavad § 116 lg 2 alusel lükata tagasi ainult kalli osa. Jaotamise mõju menetlusele ja piirmääradele käsitleb riigihangete juhend.
• Lepingutingimused. Hinna läbivaatamise tingimus, realistlik tähtaeg ja selge riskijaotus võivad vähendada riskivaru, mida pakkujad oma hinda lisavad. Hinna läbivaatamise tingimuse elemente käsitleb sama haru artikkel hinna läbivaatamisest.

Liiga madala pakkumuse küsimus on eraldi teema. Kui üks pakkumus on teistest märgatavalt odavam, kehtivad põhjendamatult madala pakkumuse reeglid (RHS § 115), mida käsitleb artikkel põhjendamatult madalast pakkumusest.

Erasektori tellijal ei ole § 116 vastet, sest tal ei ole ka menetluskohustust. Ta võib pakkumused lihtsalt kõrvale jätta, hinda läbi rääkida või valida, kas lepingus kokku lepitud summa on töövõtjale siduv. Sellest valikust ja VÕS § 639 eeldusest, et eelarve on siduv, kui pooled ei ole kokku leppinud teisiti, räägib artikkel siduv või mittesiduv eelarve. Hankija puhul on Riigikohtu praktika ülevaate järgi kohus otsuses 3-2-1-102-14 leidnud, et hankelepingu hinnakokkulepe ei saa olla täielikult mittesiduv; seetõttu tuleb hinnaküsimus lahendada enne lepingut, mitte selle ajal.

Kuni 31. oktoobrini 2026 kehtib senine kord. Riigihangete seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (RT I, 03.07.2026, 3) jõustub 1. novembril 2026. See ei muuda § 116: kõigi pakkumuste tagasilükkamise kaks alust jäävad samaks.

Muutuvad piirmäärad, mis määravad menetluse. Näiteks ehitustööde lihthanke piirmäär tõuseb 60 000 eurolt 100 000 eurole ja riigihanke piirmäära säte tunnistatakse kehtetuks; ka põhjendamatult madala pakkumuse sätte (§ 115 lg 2) ehitustööde lävi muutub. Üleminekusätte (§ 219^3) järgi viiakse enne 1. novembrit 2026 alustatud hankemenetlused lõpuni 31. oktoobrini 2026 kehtinud redaktsiooni järgi. Hankija, kes lükkab pakkumused tagasi ja kuulutab hanke välja uuesti pärast 1. novembrit, alustab uut menetlust, mida see üleminekusäte ei hõlma: uue hanke dokumendid tuleb seega koostada uue redaktsiooni järgi.