Warum alles vor der Angebotsöffnung entschieden wird
Zwei Regeln des luxemburgischen Vergaberechts schließen die Tür nach der Öffnung. Die erste ist Artikel 85 der großherzoglichen Ausführungsverordnung (règlement grand-ducal d'exécution) vom 8. April 2018: „Après l'ouverture de la soumission, le pouvoir adjudicateur ne peut en aucun cas s'arranger avec les soumissionnaires en vue de la modification des prix de leurs offres“, außer bei Preisgleichheit ohne Verdacht auf Absprache. Im offenen oder nichtoffenen Verfahren gibt es also keine Verhandlungsrunde, um eine Abweichung aufzufangen.
Die zweite ist Artikel 39 (1) des Gesetzes vom 8. April 2018 über öffentliche Aufträge (loi sur les marchés publics): „Il est obligatoirement procédé à l'attribution du marché s'il a été reçu au moins une soumission répondant aux conditions du cahier des charges.“ Ein Verzicht setzt eine begründete Entscheidung nach vorheriger Anhörung der Submissionskommission (Commission des soumissions) voraus; eine Aufhebung setzt einen der gesetzlich zugelassenen Gründe voraus (Art. 39 (3)). Diese Wege beschreibt der Beitrag über Angebote über dem Kostenvoranschlag.
Im privaten Auftrag ist die Grenze weniger rechtlich als praktisch. Der Bauherr kann verhandeln und neu anfragen, doch jede Runde kostet Zeit, und eine Programmkürzung nach Eingang der Angebote zwingt oft dazu, Teile der Pläne zu überarbeiten und die Preise neu einzuholen.
Die Abweichung einordnen, bevor gespart wird
Eine Gesamtabweichung sagt nicht, wo anzusetzen ist. Sie ist in drei Anteile aufzuteilen, weil jeder Anteil einen anderen Hebel verlangt.
| Anteil der Abweichung | Frage | Naheliegender Hebel |
|---|---|---|
| Preise | Liegen die angesetzten Einheitspreise bei gleichem Preisstand über denen des Budgets? | Preisstand und Preisannahmen prüfen, gegebenenfalls durch eine Gegenschätzung |
| Mengen | Hat das Projekt bei gleichem Programm mehr Flächen, Volumen, Längen als vorgesehen? | Kompaktheit, Verkehrsflächen, Optimierung der Massen |
| Programm | Hat der Bauherr Bedarf ergänzt, Anforderungen erhöht, den Umfang erweitert? | Rückkehr zum ursprünglichen Programm oder bezifferte Annahme eines höheren Budgets |
Der Anteil „Preise“ kommt zuerst, weil er ein Fehlalarm sein kann. Eine Schätzung, die auf einen jüngeren Preisstand als das Budget fortgeschrieben wurde, wirkt teurer, ohne dass sich am Projekt etwas geändert hat. Ist die Schätzung selbst umstritten, erlaubt eine unabhängige Gegenschätzung, eine vorsichtige Schätzung von einem tatsächlich zu teuren Projekt zu unterscheiden.
Der Anteil „Mengen“ zeigt sich in den Massenermittlungen. Steigen bei gleichem Programm Fassadenflächen, Aushubvolumen oder Leitungslängen, liegt die Ursache im Projekt selbst: Diesen Fall hat Artikel 9 der Verordnung von 1992 im Blick, und vom Architekten ist eine Anpassung bei gleichem Programm zu erwarten. Der Anteil „Programm“ zeigt sich in den Schriftstücken. Jeder seit dem Vertrag hinzugekommene Bedarf sollte in einer Zusatzvereinbarung stehen; was dort fehlt, ist vor der Abwägung zu rekonstruieren, zu datieren und zu beziffern, sonst dreht sich die Diskussion um die Ursache der Abweichung statt um die Lösungen.
Die fünf Hebel in ihrer Reihenfolge
Die Reihenfolge zählt: Die wirksamsten Hebel sind auch jene, die am meisten Planungsaufwand verursachen, wenn sie spät gezogen werden.
| Hebel | Was er ändert | Hauptrisiko | Vertiefung |
|---|---|---|---|
| 1. Programm und Flächen | Bedarf und Bruttoflächen | Überarbeitung der Pläne, schlechtere Nutzung bei unbedachter Abwägung | Zusatzvereinbarung (Art. 9) |
| 2. Ausbaustandard | Qualität von Materialien, Oberflächen und Ausstattung | höhere Betriebskosten, Enttäuschung in der Nutzung | was Baukosten verändert |
| 3. Optionen und Varianten | was fest und was optional beauftragt wird | schlecht beschriebene Optionen, unvergleichbare Angebote | Varianten und Optionen |
| 4. Bauabschnitte | was jetzt gebaut und was verschoben wird | höhere Gesamtkosten, doppelte Baustelleneinrichtung | geschätzter Wert aller Lose |
| 5. Vergabeform | Generalunternehmer oder Einzelvergabe | Schnittstellen und Koordination beim Bauherrn | Generalunternehmer oder Einzelvergabe |
Programm und Flächen. Das ist der stärkste Hebel, weil eine gestrichene Fläche alle zugehörigen Positionen mitnimmt. Er berührt das Programm und damit den Vertrag: siehe unten.
Ausbaustandard. Die Kostenunterschiede zwischen zwei Ausbau-, Technik- oder Ausstattungsniveaus beschreibt der Beitrag darüber, was Baukosten verändert. Vorsicht bei Handelsbezeichnungen: Begriffe wie „Rohbau“ oder „schlüsselfertig“ haben keine gesetzliche Definition, wie der Beitrag über Rohbau und schlüsselfertig zeigt; eine Standardänderung ist Position für Position zu beschreiben, nicht über ein Etikett.
Optionen und Varianten. Klar beschriebene Optionen in den Unterlagen erlauben es, einen breiteren Umfang auszuschreiben und nach Eingang der Angebote zu entscheiden, was beauftragt wird. Die Regeln dafür behandelt der Beitrag über Varianten und Optionen. Im öffentlichen Auftrag umfasst der geschätzte Auftragswert „toute forme d'option éventuelle“ (Gesetz, Art. 12 § 5 a)): Eine Option senkt die feste Verpflichtung, nicht den Wert, der das Verfahren bestimmt.
Bauabschnitte. Einen Teil der Arbeiten zu verschieben senkt die sofortige Ausgabe, selten die Gesamtkosten. Im öffentlichen Auftrag dient es nicht dazu, das Verfahren zu wechseln: Bei Losen ist der geschätzte Wert der Gesamtwert aller Lose (Art. 12 § 5 g)), und bei kleinen Aufträgen werden die Ausgaben desselben Jahres und desselben Gegenstands zusammengerechnet (Art. 20 (1) a)).
Vergabeform. Der Wechsel vom Generalunternehmer zu Einzelvergaben oder umgekehrt verschiebt eher die Risikoverteilung als den Preis der Bauleistungen. Die Wirkung auf das Budget untersucht der Beitrag über Generalunternehmer oder Einzelvergabe.
Jede Programmänderung braucht eine Zusatzvereinbarung
Sobald ein Hebel das Programm berührt, gilt die Regel des Artikels 9. Die großherzogliche Verordnung vom 17. Juni 1992 über die Berufspflichten der Architekten und beratenden Ingenieure sieht vor: „Toute modification importante du programme fixé dans la convention, intervenant au cours de l'étude ou de l'exécution des travaux, doit faire l'objet d'une convention additionnelle qui en mentionnera l'incidence financière.“
Für den Bauherrn hat diese Zusatzvereinbarung (convention additionnelle) zwei Funktionen. Sie legt das neue Programm und das daraus folgende Budget fest und gibt den nächsten Phasen wieder eine Bezugsgröße. Sie dokumentiert zugleich die Ursache der Abweichung: was aus dem Programm gestrichen wurde, um ins Budget zurückzukehren, und was bewusst hinzugekommen ist.
Der Fall einer Gemeinde
Für eine Gemeinde legt die Ausführungsverordnung den Ablauf der Entscheidungen fest. Der Gemeinderat (conseil communal) genehmigt das endgültige Detailprojekt (Art. 146), und „toute dérogation importante ultérieure au projet définitif détaillé doit être approuvée par le conseil communal et l'autorité supérieure“ (Art. 147).
Die Abwägung sollte daher der Genehmigung des Projekts vorausgehen. Das Programm vor dem Beschluss zu kürzen kostet eine Überarbeitung der Planung; es danach zu kürzen kostet einen neuen Beschluss und die Genehmigung der Aufsichtsbehörde. Die Entscheidungsvorlage dient dann der Vorbereitung des Gemeinderatsbeschlusses.
Die Scheinlösungen
- Den Kostenvoranschlag senken, ohne das Projekt zu ändern: Ein zu niedriger Kostenvoranschlag (devis) macht die Angebote nicht billiger; er vergrößert nur die Abweichung bei der Öffnung und bleibt die Bezugsgröße der Schlussabrechnung, die Voranschlag, Zuschlagspreis und Endkosten vergleicht (Gesetz, Art. 47).
- Auf Verhandlungen nach den Angeboten setzen: Im offenen oder nichtoffenen Verfahren verbietet Artikel 85 sie. Verhandelt werden kann nur in den Verfahren, die es vorsehen, unter deren eigenen Bedingungen.
- Die Reserve für Unvorhergesehenes streichen: Sie senkt nicht die voraussichtlichen Kosten des Bauwerks, sie nimmt nur die Fähigkeit, Unwägbarkeiten aufzufangen, und im öffentlichen Auftrag führen gerade diese Unwägbarkeiten zu Nachträgen (avenants).
- Die Entscheidung vertagen: Jede ohne Abwägung freigegebene Phase verteuert den nächsten Hebel, bis nur noch Vergabe oder Verzicht bleiben.
Dieser Beitrag gibt den Stand der Regeln zum Prüfdatum wieder und dient der fachlichen Orientierung. Er ersetzt weder eine Rechtsberatung noch die Prüfung des Einzelfalls.