Das Projektkostenziel: wie der Bund sein Baubudget festlegt

Die RBBau trennt den Bauherrn von der Bauverwaltung. Nach Abschnitt A.3.2 gilt: „Der Bauherr verantwortet die Bauaufgabe.“ Bauverwaltungen sind nach A.3.5 „das BBR sowie die im Rahmen der Organleihe beliehenen Behörden oder Einrichtungen der Länder“. Die Bauverwaltung führt die Maßnahme durch; die Verantwortung für die Aufgabe und damit für das Budget bleibt beim Bauherrn.

Diese Trennung ist der erste übertragbare Gedanke. Auch ein privater Bauherr, der Projektsteuerung, Planung und Bauleitung vergibt, behält die Verantwortung für das Budget. Er kann Aufgaben delegieren, die Entscheidung über den Betrag aber nicht.

Für größere Vorhaben gilt ein eigenes Verfahren. Nach C.6 werden Bauaufgaben ab Baukosten der Kostengruppen 200 bis 600, brutto, von 10 Millionen Euro als Bauprojekte nach Abschnitt E durchgeführt, im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Verteidigung ab 20 Millionen Euro. Diese Werte sind Verfahrensschwellen, keine Kostengrenzen: Sie bestimmen, welche Unterlagen und Entscheidungsschritte vorgesehen sind.

Das Projektkostenziel ist mehr als eine Schätzung. Abschnitt C.8 der RBBau formuliert: „Das Projektkostenziel ist die maßgebliche Steuerungsgröße für die Durchführung der Bauaufgabe.“ Alle späteren Kostenermittlungen, Vergaben und Änderungsentscheidungen werden an ihm gemessen.

Der Begriff ist eigenständig. Die RBBau spricht vom Projektkostenziel und verwendet den Begriff der Obergrenze, wie ihn die Rechtsprechung für Architektenverträge entwickelt hat, nicht. Wer Begriffe aus beiden Welten vermischt, unterstellt der Richtlinie eine Wirkung, die sie so nicht beschreibt. Für private Architektenverträge behandelt der Beitrag zur Baukostenobergrenze die vertragliche Lösung.

Das Projektkostenziel besteht nach C.8 aus fünf Bestandteilen, a. bis e., die „jeweils gesondert anzugeben“ sind; es sind vier Kostenarten, denn die Risikokosten erscheinen in zwei Gruppen, d. und e. Die Trennung der Bestandteile ist der eigentliche Gewinn des Modells, weil jede spätere Abweichung einem Bestandteil zugeordnet werden kann.

Die Preissteigerungen stehen neben den Baukosten, nicht in ihnen. Damit bleibt der Preisstand der Kostenermittlung erkennbar, und eine spätere Abweichung lässt sich danach unterscheiden, ob sie aus der Planung oder aus dem Markt kommt. Wie ein privater Bauherr diese Trennung in sein eigenes Gesamtbudget übernimmt, zeigt der Beitrag Vom Baukostenbudget zum Gesamtbudget des Bauherrn.

Die Risikokosten sind keine pauschale Reserve. Die Risikokosten nach d. werden projektspezifisch ermittelt und einzeln aufgeführt; erfasst sind nach dem Wortlaut Risiken mit sehr hoher Eintrittswahrscheinlichkeit. Im Haushaltsverfahren werden nur die Bestandteile a. bis d. veranschlagt, die weiteren Risikokosten nach e. allein bei einer Einzelveranschlagung und gesperrt nach § 22 BHO. „Alle Risiken werden in einem Risikoregister dokumentiert.“

Über die Mittel nach d. entscheidet allein der Bauherr. C.8 bestimmt: „Die Mittel nach d. werden erst bei Eintritt der Risiken vom Bauherrn freigegeben.“ Die Bauverwaltung kann diese Mittel also nicht vorab verplanen, etwa um eine Kostenüberschreitung bei den Baukosten auszugleichen, ohne dass ein dokumentiertes Risiko eingetreten ist. Für die gesperrten Risikokosten nach e. beantragt der Bauherr die Freigabe nach § 36 BHO beim BMF.

Das Register macht die Reserve prüfbar. Jedes Risiko hat einen Eintrag, einen Betrag und einen Status. Tritt es ein, wird der Betrag freigegeben und verbraucht; tritt es nicht ein, bleibt er unberührt. Dieselbe Logik eines nummerierten Registers mit Status trägt auch die Führung von Nachträgen, die der Beitrag Nachträge im Budget führen: Register und Prognose beschreibt.

Das Projektkostenziel wird in zwei Stufen festgelegt, die an zwei Stufen der Kostenermittlung anknüpfen. Bei Bauprojekten nach Abschnitt E wird es mit der Initialen Projektunterlage (IPU) vorläufig bestimmt; deren Kostenermittlung erfolgt „auf der Stufe des Kostenrahmens“ (E 2.2). Mit der Finalen Projektunterlage (FPU) wird das finale Projektkostenziel festgelegt (E 3.2); ihre Kostenermittlung erfolgt „auf der Stufe der Kostenberechnung“ (E 3.1). Für kleinere Maßnahmen kennt die RBBau die Einfache Bauunterlage (EBU), daneben die Haushaltsbegründende Unterlage (HBU).

Für den Bauherrn bedeutet das: Das Budget wird nicht auf einer Schätzung festgeschrieben, sondern auf der Kostenberechnung. Das vorläufige Ziel lenkt die Planung; das finale Ziel wird erst gesetzt, wenn die Planung so weit ist, dass Mengen und Qualitäten belastbar ermittelt werden können. Wie der Kostenrahmen aufgestellt wird, erläutert der Beitrag zu Kostenrahmen und Kostenschätzung; was die Kostenberechnung als dritte Stufe leistet, der Beitrag zur Kostenberechnung als dritter Ebene.

Die zweistufige Festlegung trennt Lenkung und Bindung. Solange nur ein Kostenrahmen vorliegt, gibt das vorläufige Ziel der Planung eine Richtung vor, ohne den Bauherrn auf eine noch grobe Zahl festzulegen. Erst die Kostenberechnung, die auf einer ausgearbeiteten Planung beruht, trägt das finale Ziel, an dem Vergaben und Änderungen später gemessen werden.

Die Einhaltung ist Ziel, nicht Automatismus. E 3.3 formuliert: „Die Einhaltung des Projektkostenziels nach Abschnitt C.8 ist anzustreben.“ Die RBBau geht also davon aus, dass Abweichungen vorkommen, und regelt, wer dann entscheidet.

Wesentliche Änderungen sind der Lenkungsebene vorbehalten. Nach E 3.3 gilt: „Nur die Lenkungsebene entscheidet über Änderungen, die den Rahmen des Projektes wesentlich verändern.“ Kann der genehmigte Rahmen nicht eingehalten werden, ist eine Entscheidung der Stelle einzuholen, die das Projekt genehmigt oder die Mittel freigegeben hat. Das Projekt wird in der Zwischenzeit nicht unterbrochen.

Frühwarnung ist Pflicht. Abschnitt D.4 verlangt „bei sich abzeichnenden Abweichungen von den vereinbarten Terminen und Kostenzielen“ die unverzügliche Information des Bauherrn und Vorschläge für Alternativen. Die Bauverwaltung meldet also nicht erst die eingetretene Überschreitung, sondern die sich abzeichnende, und sie bringt Lösungen mit.

Die geltenden Regeln hängen vom Beginn der Bauaufgabe ab. Nach G.3 gilt die RBBau in der vorliegenden Gestalt für Bauaufgaben, die nach dem 1. Oktober 2022 begonnen wurden; für frühere gilt die alte Fassung, soweit nichts anderes vereinbart ist. Wer als Beteiligter an einer Bundesmaßnahme arbeitet, prüft deshalb zuerst, welche Fassung für sein Vorhaben maßgeblich ist.

Die RBBau bindet private Bauherren nicht. Fünf ihrer Regeln funktionieren aber in jedem Vorhaben:

1. Das Budget in vier Kostenarten gliedern. Baukosten, Nebenkosten, erwartete Preissteigerungen und Risikokosten getrennt zu führen, macht jede spätere Abweichung erklärbar.
2. Risiken einzeln aufführen und registrieren. Eine Liste benannter Risiken mit Beträgen ersetzt den pauschalen Zuschlag und lässt sich bei jedem Projektschritt fortschreiben.
3. Die Risikomittel selbst verwalten. Sie werden nicht als Teil des Planungsbudgets übergeben, sondern nur bei Eintritt eines dokumentierten Risikos vom Bauherrn freigegeben.
4. Das Budget in zwei Stufen festlegen. Ein vorläufiges Ziel für die frühe Planung, ein finales auf der Grundlage der Kostenberechnung, die der Bauherr vor seiner Bindung selbst prüft oder prüfen lässt.
5. Die Entscheidungsrechte im Voraus verteilen. Wer darf welche Änderung freigeben, ab wann muss die Geschäftsführung, der Eigentümer oder das Aufsichtsgremium entscheiden, und welche Frühwarnung schuldet der Projektsteuerer oder Architekt? Diese Fragen lassen sich in Verträgen und einer internen Freigaberegel beantworten, bevor die erste Abweichung auftritt.

Was sich nicht übertragen lässt, sind die Verfahrensschwellen und Unterlagen. IPU, FPU und Lenkungsebene sind Instrumente der Bundesverwaltung. Ein privater Bauherr übernimmt die Logik, nicht die Formulare.