Warum das öffentliche Budget anders funktioniert
Das Budget eines öffentlichen Projekts ist nicht nur ein Rahmen, sondern eine Ausgabenermächtigung. Solange die Kredite (crédits) nicht beschlossen sind, kann sich der öffentliche Auftraggeber (pouvoir adjudicateur) nicht verpflichten; sind sie beschlossen, legen sie fest, was er ohne neue Entscheidung bezahlen darf. Die Logik ist für Gemeinde und Staat dieselbe, mit unterschiedlichen Gremien und Schwellen.
Diese Logik verändert die Rolle der Kostenschätzung. Bei einem privaten Projekt eröffnet eine Schätzung über dem Budget eine Abwägung zwischen Bauherr und Architekt. Bei einem öffentlichen Projekt kann sie einen neuen Beschluss oder sogar ein Gesetz erforderlich machen. Die Qualität der zur Abstimmung vorgelegten Schätzung ist daher eine Frage der Steuerung, nicht nur der Technik.
Der Weg eines Gemeindeprojekts
Die Artikel 144 bis 148 der großherzoglichen Ausführungsverordnung vom 8. April 2018 regeln den Budgetweg kommunaler Bauarbeiten. Sie setzen zwei Entscheidungen des Gemeinderats (conseil communal) vor jedem Vertrag voraus, eine Genehmigung für jede wesentliche Abweichung und einen Beschluss über die Abrechnung.
| Schritt | Was der Text vorsieht | Was das für das Budget bedeutet |
|---|---|---|
| Grundsatzbeschluss (Art. 144 und 145) | der Gemeinderat beschließt vorab den Grundsatz, genehmigt die Projekte und stellt die Kredite bereit; die beim Grundsatzbeschluss bewilligten Kredite müssen mindestens die Planungskosten decken | der erste Beschluss finanziert die Planung, noch nicht die Bauarbeiten |
| Detailliertes Endprojekt (Art. 146) | der Gemeinderat genehmigt das detaillierte Endprojekt (projet définitif détaillé); beim Generalunternehmer tritt an seine Stelle ein Lastenheft „accompagné d'une estimation globale du coût“ | die genehmigte Schätzung wird zur Budgetreferenz des Projekts |
| Abweichung (Art. 147) | „Toute dérogation importante ultérieure au projet définitif détaillé doit être approuvée par le conseil communal et l'autorité supérieure.“ | wer das Projekt nach der Genehmigung ändert, muss vor zwei Instanzen zurück |
| Abrechnung (Art. 148) | die Abrechnung wird nach Artikel 47 des Gesetzes erstellt und dem Gemeinderat zur Genehmigung vorgelegt | die Endkosten werden mit dem Kostenvoranschlag verglichen und beschlossen |
Der erste Beschluss legt die Baukosten noch nicht fest. Artikel 145 verlangt von den Krediten des Grundsatzbeschlusses nur eines: dass sie mindestens die Planungskosten decken. Das ist folgerichtig, denn in diesem Stadium gibt es das Projekt noch nicht. Der in dieser ersten Debatte genannte Rahmen wird aber in den Köpfen der Ratsmitglieder und der Öffentlichkeit oft zum Budget des Projekts. Wird er nicht als datierte Absicht mit ihren Annahmen vorgestellt, erscheint das Endprojekt später als Überschreitung.
Der zweite Beschluss ist der eigentliche Budgetbeschluss. Mit der Genehmigung des detaillierten Endprojekts legt der Gemeinderat fest, was er bauen will und zu welchem Betrag. Die Schätzung, die dieses Projekt begleitet, muss datiert sein, Bauleistungen und sonstige Ausgaben trennen und eine ausdrückliche Reserve enthalten. Sie bildet die Grundlage des Kostenvoranschlags des öffentlichen Auftraggebers (devis), also jener Schätzung, die die Verordnung den Bietern mitzuteilen verbietet (Art. 45 (5)) und die nach Artikel 47 des Gesetzes mit den Endkosten zu vergleichen ist. Diese Rolle behandelt der Beitrag über den Kostenvoranschlag des öffentlichen Auftraggebers.
Beim Generalunternehmer ersetzt die Gesamtkostenschätzung das Projekt. Greift die Gemeinde auf einen Generalunternehmer (entreprise générale) zurück, genehmigt der Gemeinderat ein Lastenheft mit einer Gesamtkostenschätzung (estimation globale du coût). Diese Schätzung ist weniger detailliert, weil das Projekt noch nicht vollständig gezeichnet ist, was die Bedeutung einer begründeten Reserve noch erhöht.
Die wesentliche Abweichung: der Kipppunkt
Artikel 147 ist die Regel, die das Gemeindebudget starr macht. Ist das detaillierte Endprojekt genehmigt, muss jede wesentliche Abweichung sowohl vom Gemeinderat als auch von der übergeordneten Behörde (autorité supérieure) genehmigt werden. Der Text definiert nicht, was eine „wesentliche“ (importante) Abweichung ist; das wird im Einzelfall beurteilt.
Für das Budget folgt daraus zweierlei. Erstens werden Programmänderungen vor der Genehmigung des Endprojekts entschieden, nicht danach: dann kosten sie nur Planungsarbeit. Zweitens können Nachträge (avenants) zum laufenden Auftrag nach Artikel 43 des Gesetzes rechtlich zulässig sein und dennoch dieser Genehmigung unterliegen, wenn sie eine wesentliche Abweichung vom genehmigten Projekt darstellen. Die Vorlage, die diesen Beschluss vorbereitet, enthält wie jede Entscheidungsvorlage die bezifferte Abweichung, ihre Ursachen und die Optionen.
Der Schöffenrat
Zwischen den Beschlüssen des Gemeinderats führt der Schöffenrat (collège des bourgmestre et échevins) das Verfahren. Außer bei den Kleinaufträgen nach Artikel 20 (1) a) des Gesetzes ist der Rückgriff auf ein beschränktes Verfahren ohne Bekanntmachung (procédure restreinte sans publication d'avis) oder auf ein Verhandlungsverfahren (procédure négociée) bei Gemeinden durch eine Entscheidung des Schöffenrats zu begründen (Gesetz, Art. 21). Innerhalb der Grenzen von Artikel 151 der Verordnung, also 79 000 Euro ohne Mehrwertsteuer seit der großherzoglichen Verordnung vom 29. Mai 2024, kann der Schöffenrat auf Grundlage von Rechnungsaufstellungen, Bestellscheinen oder einfachen Rechnungen vergeben (Verordnung, Art. 141).
Diese Rolle wirkt sich mittelbar auf das Budget aus. Die vom Schöffenrat vergebenen Kleinausgaben verbrauchen dieselben Kredite wie der Hauptauftrag. Wer sie in derselben Übersicht wie die Aufträge verfolgt und nicht gesondert, entdeckt nicht erst bei der Abrechnung, dass die Summe der Kleinbestellungen die Reserve aufgezehrt hat.
Projekte des Staates: das Finanzierungsgesetz
Ab bestimmten Kosten muss ein Projekt des Staates durch Gesetz genehmigt werden. Das geänderte Gesetz vom 8. Juni 1999 über Haushalt, Rechnungswesen und Schatzamt des Staates bestimmt in Artikel 80 (1) c), dass durch Gesetz zu genehmigen ist „toute réalisation au profit de l'Etat d'un projet d'infrastructure ou d'un bâtiment dont le coût total dépasse la somme de 60.000.000 euros“. Dieser Betrag entspricht dem Wert 1037,72 des jährlichen Baupreisindex (indice annuel des prix à la construction) und kann durch großherzogliche Verordnung angepasst werden (Art. 80 (2)).
Die Schwelle bezieht sich auf die Gesamtkosten, nicht nur auf die Bauleistungen. Bei einem Projekt nahe diesem Betrag ist der Umfang des Budgets keine bloße Methodenfrage mehr: er entscheidet darüber, ob ein Gesetz nötig ist. Ein Budget, das die Nebenkosten unterschätzt oder keine Reserve enthält, kann das Projekt im Laufe der Zeit über die Schwelle bringen.
Die Abrechnung dieser Projekte wird kontrolliert. Für ein Bauwerk des Staates, dessen Kosten den Betrag von Artikel 80 übersteigen, verlangt Artikel 48 des Gesetzes vom 8. April 2018 über das öffentliche Auftragswesen, die Abrechnung innerhalb eines Jahres nach der Abnahme dem Budgetminister (ministre du Budget) und der Abgeordnetenkammer (Chambre des Députés) zu übermitteln, mit Begründung der Überschreitungen, die über die gesetzlichen Preiserhöhungen (hausses légales) hinausgehen; der Rechnungshof (Cour des comptes) prüft diese Abrechnung.
Die Abrechnung, letzte Stufe des beschlossenen Budgets
Für Gemeinde wie Staat ist die Abrechnung die Bewährungsprobe des beschlossenen Budgets. Artikel 47 des Gesetzes verlangt oberhalb von 20 000 Euro ohne Mehrwertsteuer, ausgedrückt im Wert 100 des Verbraucherpreisindex (indexierter Betrag, zu aktualisieren), eine Schlussabrechnung (décompte final) „comportant comparaison du devis établi en vue de la procédure de passation d'un marché et comparaison, par corps de métiers, du prix adjugé et du coût final de la totalité du marché, marchés supplémentaires compris“. Bei Überschreitung werden die gesetzlichen Preiserhöhungen gesondert angegeben, und die darüber hinausgehenden Überschreitungen sind zu begründen.
Diese Abrechnung wird schon beim Projektbeschluss vorbereitet. Ist die genehmigte Schätzung nicht nach Gewerken (corps de métiers) gegliedert, muss der von Artikel 47 verlangte Vergleich im Nachhinein rekonstruiert werden. Die Methode erläutert der Beitrag über die Schlussabrechnung im Vergleich zum Kostenvoranschlag.
Die Methode für ein haltbares beschlossenes Budget
Fünf Vorkehrungen machen das beschlossene Budget bis zur Abrechnung vertretbar. Sie folgen den Schritten des Projekts, vom Grundsatzbeschluss bis zur Abstimmung über die Abrechnung:
- Den ersten Betrag als Absicht vorstellen. Beim Grundsatzbeschluss einen datierten Rahmen mit Annahmen und Unsicherheitsspanne nennen und die Planungskredite beschließen lassen.
- Eine vollständige Schätzung genehmigen lassen. Beim detaillierten Endprojekt eine datierte, nach Gewerken gegliederte Schätzung vorlegen, die Bauleistungen, Nebenkosten und Reserve trennt.
- Änderungen vor der Genehmigung entscheiden. Alles, was vor dem Beschluss über das Endprojekt entschieden werden kann, vermeidet eine Abweichung im Sinne von Artikel 147.
- Die gesetzlichen Preiserhöhungen gesondert verfolgen. Sie werden in der Abrechnung getrennt ausgewiesen; wer sie von Baubeginn an trennt, kann den Rest begründen.
- Die Übersicht führen, die der Abrechnung dient. Kostenvoranschlag, Vergabepreis, Nachträge, gesetzliche Preiserhöhungen und Endkosten, nach Gewerken, bei jedem Schritt aktualisiert.
Der Zeitplan zählt so viel wie der Betrag. Die Fristen zwischen Beschlüssen, Genehmigungen und Ausschreibung verlängern das Projekt und verschieben den Preisstand; das Thema behandelt der Beitrag über den Zeitplan eines Projekts. Die Unterschiede zwischen öffentlichem und privatem Auftrag über das Budget hinaus stellt der Beitrag Öffentlicher und privater Auftrag dar.
Dieser Beitrag gibt den Stand der Regeln zum Prüfdatum wieder und dient der fachlichen Orientierung. Er ersetzt weder eine Rechtsberatung noch die Prüfung des Einzelfalls.