Die Kostenberechnung liegt über dem Budget: entscheiden vor der Ausschreibung

Die HOAI sieht diesen Prüfpunkt ausdrücklich vor. Zur Leistungsphase 3 gehört nach Anlage 10 die „Kostenberechnung nach DIN 276 und Vergleich mit der Kostenschätzung“. Spätestens hier ist die Abweichung sichtbar, und bis zur Vergabe bleibt sie im Wesentlichen eine Frage der Planung.

Für öffentliche Auftraggeber kommt eine Grenze der VOB/A hinzu. § 2 Abs. 6 VOB/A bestimmt: „Der Auftraggeber soll erst dann ausschreiben, wenn alle Vergabeunterlagen fertig gestellt sind und wenn innerhalb der angegebenen Fristen mit der Ausführung begonnen werden kann.“ Eine Ausschreibung in der Hoffnung, die Angebote würden günstiger ausfallen als die eigene Kostenberechnung, setzt also eine fertige Planung voraus, die das Budget bereits verfehlt.

Und der Markttest ist ausdrücklich ausgeschlossen. „Die Durchführung von Vergabeverfahren zum Zwecke der Markterkundung ist unzulässig“ (§ 2 Abs. 5 VOB/A). Wer ausschreibt, um zu sehen, was herauskommt, und bei zu hohen Preisen aufheben will, riskiert ein Verfahren, das § 2 Abs. 5 VOB/A gerade ausschließt. Hinzu kommt, dass eine Aufhebung wegen fehlender Finanzierung nach der veröffentlichten Rechtsprechung eine methodisch sorgfältige, aktuelle Kostenschätzung für denselben Leistungsgegenstand voraussetzt und die Überschreitung für den Auftraggeber nicht vorhersehbar gewesen sein darf (OLG Düsseldorf, Beschluss vom 29.08.2018, VII-Verg 14/17, ein Fall oberhalb der EU-Schwellenwerte). Wer die Überschreitung schon aus der eigenen Kostenberechnung kennt, kann sich auf diese Unvorhersehbarkeit kaum berufen.

Für private Bauherren gilt die VOB/A nicht, die wirtschaftliche Logik schon. Auch ein privater Bauherr, der eine überhöhte Planung ausschreibt, erhält Angebote auf diese Planung, bindet Bieter und Planer in eine Runde, die er wiederholen muss, und verliert Zeit.

Bevor über Einsparungen gesprochen wird, muss feststehen, woher die Differenz kommt. Eine Überschreitung hat fast immer eine Mischung aus drei Ursachen, und jede verlangt eine andere Antwort.

Ursache	Typisches Zeichen	Wer entscheidet
Programm	mehr Fläche, zusätzliche Funktionen, geänderte Nutzung gegenüber der Kostenschätzung	der Bauherr, denn es sind seine Ziele
Menge und Planungstiefe	genauere Mengen, Konstruktionen oder Technik, die in der Schätzung noch pauschal waren	Planer erklärt, Bauherr bewertet
Preis und Preisstand	andere Einheitspreise, späterer Preisstand, Marktannahmen	Planer begründet, Bauherr prüft gegebenenfalls durch Dritte

Die Zuordnung ist keine Formalität. Eine Differenz aus Programmerweiterungen ist eine Folge von Entscheidungen des Bauherrn. Eine Differenz aus unrealistischen Preisen in der Kostenschätzung kann eine Frage an die Planung sein. Wie sich die Zahlen zwischen Kostenschätzung und Kostenberechnung typischerweise verschieben, beschreibt der Beitrag zum Übergang von der Kostenschätzung zur Kostenberechnung.

Wenn die Diagnose strittig ist, hilft eine zweite Ermittlung. Eine Prüfung durch einen unabhängigen Dritten auf denselben Unterlagen trennt Preisfragen von Mengen- und Programmfragen; wann sie sinnvoll ist, beschreibt der Beitrag Die unabhängige Kostenprüfung durch Dritte.

Ist ein Budget als Baukostenobergrenze vereinbart, ist die Überschreitung nicht nur ein Projektproblem. Nach der Tendenz der veröffentlichten Rechtsprechung ist die Planung dann mangelhaft, mit möglichen Folgen für Schadensersatz und Honorar. Diese Rechte stellt der Beitrag Baukostenüberschreitung durch den Architekten: die Rechte des Bauherrn dar.

Für die Entscheidung vor der Ausschreibung bedeutet das zweierlei. Der Bauherr sollte die Überschreitung schriftlich festhalten, bevor er Umplanungen beauftragt, damit die Ursache dokumentiert bleibt. Und er sollte vor dem Auftrag zur Umplanung klären, ob diese gesondert vergütet wird; das kann unter anderem davon abhängen, wer die Überschreitung zu verantworten hat.

Die wirksamsten Hebel liegen dort, wo die meisten Kosten entstehen, und das ist selten der Einheitspreis. Der Bauherr prüft sie deshalb in einer festen Reihenfolge, vom größten zum kleinsten Eingriff in die Kosten und vom kleinsten zum größten Eingriff in das Vertrauen der Bieter.

1. Programm und Flächen. Jeder Quadratmeter, der nicht gebaut wird, spart alle Kosten, die an ihm hängen: Rohbau, Ausbau, Technik, Betrieb. Fragen: Welche Räume sind unverzichtbar, welche sind wünschenswert? Lassen sich Flächen zusammenlegen oder mehrfach nutzen?

2. Standard. Fassade, Ausbauqualität, technische Ausstattung. Hier ist zu unterscheiden zwischen dem Standard, der für die Nutzung erforderlich ist, und dem, der die Präsentation des Gebäudes betrifft. Jede Reduktion wird mit ihrer Auswirkung auf Betrieb und Unterhalt bewertet, nicht nur mit der Einsparung bei den Baukosten.

3. Optionen. Leistungen, die später nachgerüstet werden können, ohne dass heute Mehrkosten in der Konstruktion entstehen. Wer sie herausnimmt, sollte die notwendigen Vorbereitungen in der Planung belassen.

4. Phasierung. Bauabschnitte, die zeitlich verschoben werden können. Das senkt die Kosten der ersten Phase, nicht die Gesamtkosten, und es setzt eine Planung voraus, die die spätere Erweiterung ermöglicht.

5. Losaufteilung und Vertragsform. Die Entscheidung zwischen Einzelvergabe und Generalunternehmer und zwischen Einheitspreis- und Pauschalvertrag verschiebt Risiken und Koordinationsaufwand. Sie senkt die Kostenberechnung selten unmittelbar, kann aber das Risiko der späteren Überschreitung verringern.

6. Zuletzt die Preise. Eine Korrektur der angesetzten Preise ist nur dann ein Hebel, wenn eine Prüfung ergeben hat, dass sie zu hoch angesetzt sind. Eine Preissenkung ohne Begründung macht die Kostenberechnung kleiner, nicht das Projekt günstiger, und verschiebt die Überschreitung in die Angebotsphase.

Was der Bauherr an der Planung ändern lässt, verändert den Vertrag mit dem Planer. Nach § 650q Abs. 1 BGB gilt das Anordnungsrecht des § 650b BGB auch für Architekten- und Ingenieurverträge. Für die Vergütung infolge solcher Anordnungen gelten nach § 650q Abs. 2 BGB, soweit die Leistungen von der HOAI erfasst sind, „die Entgeltberechnungsregeln der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure“; im Übrigen gilt § 650c entsprechend.

Für das Budget heißt das: Die Umplanung hat selbst einen Preis. Er gehört in die Entscheidungsvorlage neben die erwartete Einsparung. Wie die HOAI das Honorar nach einer Leistungsänderung anpasst, behandelt der Beitrag zu Leistungsänderung und Honoraranpassung. Eine Einsparung von wenigen Prozent kann durch die Kosten der Umplanung und die verlorene Zeit weitgehend aufgezehrt werden.

Am Ende stehen drei mögliche Entscheidungen, und alle drei sind legitim. Der Bauherr kann umsteuern, bis die Kostenberechnung das Budget wieder einhält. Er kann einen Teil der Differenz einsparen und das Budget um den Rest bewusst erhöhen. Oder er kann das Budget insgesamt anpassen, weil das Programm es verlangt.

Nicht legitim ist allein die stille Hinnahme. Eine Kostenberechnung über dem Budget, die ohne ausdrückliche Entscheidung freigegeben wird, wird zum neuen Budget, ohne dass jemand es beschlossen hat. Die Entscheidung gehört deshalb in ein eigenes Dokument, das Abweichung, Ursachen, Optionen, Folgen und Beschluss zusammenfasst. Wie eine solche Vorlage auf zwei Seiten aufgebaut wird, zeigt der Beitrag Die Entscheidungsvorlage bei Budgetüberschreitung erstellen.

Bei Bauaufgaben des Bundes ist die Zuständigkeit geregelt. Nach der RBBau (E 3.3) entscheidet nur die Lenkungsebene über Änderungen, die den Rahmen des Projektes wesentlich verändern, und kann der genehmigte Rahmen nicht eingehalten werden, ist eine Entscheidung der Stelle einzuholen, die das Projekt genehmigt oder die Mittel freigegeben hat. Für private Bauherren ist das ein brauchbares Modell: Wer das Budget beschlossen hat, beschließt auch seine Änderung.